分权制衡与民主集中

两种政体中制约方式的比较

西方民主制度中的三权分立制，具有较强的迷惑性，本文以当今被资本主义世界奉为“最完美”的典型西方民主制国家——美国为例，重点研究“三权分立”的内在矛盾和客观效果，并将民主共和制和人民代表大会制这两种政体中不同的制约方式加以比较。


一、美妙的幻想——分权制衡

西方国家的政治主要包括四个方面，即：分权制（三权分立）、选举制、代议制、两党和多党制。而所谓分权制就是立法、行政、司法三种国家权力分别由议会、政府和法院掌握；各自独立行使，同时又互相制约，维持权力平衡。分权学说产生于17世纪英国资产阶级革命时期，由洛克首创。18世纪法国启蒙运动的思想家孟德斯鸠根据洛克的分权说，进一步提出“以权力制止权力”的思想，从而建立了资产阶级关于国家政治制度和国家机关相互关系、三权分立、分权制衡的基本理论原则。在美国独立前，代表英王的殖民地总督，一人身兼立法、行政、司法、财政和军事大权实行专制，引起了人民强烈不满。因此，在1787年美国费城的制宪会议上，为了避免权力过分集中而产生新的独裁专制，资产阶级政治家普遍接受了孟德斯鸠的“以权力制止权力”的思想，希望通过分权制衡的方式来实现权力制约和均衡。这种制度在资产阶级革命时期，反映了新兴资产阶级同没落的封建阶级分享统治权的要求。在资产阶级建立统治的最初阶段，这种制约方式对于巩固资本主义制度，防知寡头政治，约束权力滥用确实起到了明显的保障和促进作用。在200多年的美国近代民主制度史中，随着社会阶级构成的变化和主要矛盾的转化，资产阶级政治家和理论家不断对其民主制度进行修补和完善，使之更加适应其经济基础和国体需要。但是，也正是由于这些变化，三权分立制的最初意义也已发生了根本变化，随着封建势力和早期金融贵族的最终退出政治舞台，三权分立制反封建的“阶级分权”功能已经消失，在资产阶级独占统治地位的情况下，资产阶级绝不再允许其它阶级特别是劳动阶级同自己瓜分统治权力。做为阶级之间运用权力互相制约、实现平衡，已经是不可能的了。实质上，三权分立制度现在只是调整资产阶级内部不同利益集团的关系，迷惑公众视线的一种精巧的工具。正象恩格斯所指出的“事实上这种分权只不过是为了简化和监督国家机构而实行的日常事务上的分工罢了。”

在三权分立的制度下，做为资产阶级的政权体制是如何分权的呢？从1787年《美利坚合众国宪法》及以后的修正案中可以看到，国会、政府（总统）和最高法院这三个权力机构分别掌管国家的立法、行政和司法权力，这三个权力机构的产生渠道完全不同，特别是国会与总统的产生既无横向联系、又无纵向联系，国会的参议员和众议员分别由各州和各选区选举，总统则由两大政党在各州按照“胜者全得”的原则垄断选举团然后选举产生。国会与总统由于产生的渠道不同，双方没有权力义务的关系。总统不向议会负责。无权解散议会；议会也不向总统负责，无权要求政府辞职。最高法院的法官虽然是由总统任命，却又是终身制。权力、义务、责任的分离，使国会、政府和最高法院成了国家机器中各自为政的分立元件，不仅不能避免决策中的失误，而且还造成了各个权力中心之间互相掣肘拆台的局面，严重妨碍了国家机器的正常运转。例如，国会的立法，总统可以予以否决，最高法院也可以运用解释宪法权裁定国会的立法是否违宪；总统的否决权，议会能够以2／3多数票予以推翻。三个权力中心互相否定的制约方式，常常造成混乱局面，导致政局动荡，内阁危机，以致无法保持政策的连续性。分权制衡从本质上说，不但没能制约权力的滥用，反而形成了一些资本主义政体中无法克服的弊端。


二、混乱的现实——权术游戏

国家机器的主要功能之一是治理国家，因此研究一个国家政体的功能和效率，其主要的着眼点就应考察这部机器的产品，即由国家机器产生的法律、政策、以及决策和实施的过程。按照这个思路来考察美国现行体制中做为主要制约方式的三权分立制度，人们就会发现，孟德斯鸠“以权力制止权力”的设想并非那么理想，那么美妙，它带来了人们始料不及的混乱，互相制约变成了一种权术游戏。

1、滥用权力、歪批宪法。宪法是一个国家的根本大法，是最高准则，但在美国三权分立的情况下，却被戏称为竞赛规则。虽然只有国会才能按照严格的立法程序进行修改，但宪法的解释权却被三个权力中心滥用。

司法部门可以按照自己的需要解释宪法，美国一个首席法官休斯曾经说过：“法官愿意把宪法说成什么样，宪法就是什么样”。如在种族隔离问题上，最高法院曾判定，为黑人设立“隔离但平等”的学校是符合宪法的，可多年之后，还是这个最高法院却又说，既然“隔离”是事实，就永远不可能是平等的。

总统和行政系统也通过手中的权力来解释宪法。按照美国学者的说法，“第一个使用这手段的就是华盛顿，有一次他到国会作证，他认为这件事使他丢了脸，于是他坚持国会无权把总统召到国会或国会的任何委员会作证”。美国第四任总统哈里森在就职一个月后就去世了，当时的副总统泰勒未经代理总统阶段就完全接替了总统职务，国会中没有一个人能有力地向他这一举动提出异议。这种做法终于在1967年通过的第25条修正案中确定下来。在美国宪法史上，总统甚至可以依照自己的意愿增减最高法官人数。约翰·亚当斯曾在最高法官出缺时，把原来的6名法官数额削

减为5名，而他的继任者托马斯·杰斐逊却反而将法官增加为7名。林肯为避免战争政策在9人最高法院受到阻挠，在1863年又把法官人数增加到10人。

2、玩弄权术、拖延立法。国会的主要职权是立法，但由于立法是利益关系最为敏感的问题，受到的干扰与牵制也最大。国会辩论是众议员否定议案的市场，反对派议员可运用一系列的修正案来拖延立法，参议员除可使用这类议会花招外，还有一种众议员们所没有的手段，就是以发表冗长的演说来阻挠议事，一项议案既使在两院都获通过后，还要把完成的议案提交总统签署，总统的否决、或搁置否决，都能使国会通过的法案变成一纸空文。因此，一项议案最终变成法律，常常是一波三折、左修右政，最后变得面目全非。

由于这些干扰，在美国许多急需解决的社会问题却根本无法通过立法加以解决。例如美国的凶杀犯罪是举世闻名的，在20世纪前70年，美国遭枪杀的人数高达80万人，比每次美国对外战争中死亡的人数都多。美国私人拥有枪支的数目超过2亿支，比美、苏及北约成员国武装部队的枪支总和还要多，而且每年仍以250万支的数目增长，这么严重的社会问题，美国的国会、政府及公众都觉得必须加以解决，美国的政府、国会及公众都深感忧虑。众议院关于解决这个问题的议案已达150多份，可是因为这些议案侵及了美国枪械制造商的利益，该利益集团利用各种手段施加压力，使此类议案无一得以通过。

立法工作还常常被用来作为权力中心互相攻讦的武器。在尼克松政府时期，当时是少数党的政府，多数党的议会，国会通过了一项法律，授权总统控制工资和物价。但当时多数党并不真正需要这种控制，他们只是想借此机会把这件事记录在案，据此指责共和党的政府应对通货膨胀负责，而不是民主党国会的责任。

三个并列的权力中心互相制衡，不仅使立法工作受到拖延和干扰，也使行使国家行政职权的政府决策受到影响，作为政府首脑的美国总统，他的一些决策有时根本得不到实施，1962年的古巴导弹危机就使肯尼迪总统大伤脑筋，本来肯尼迪总统已在一年前就作出了将朱庇特式中程导弹撤出土耳其的决策，总统和国家安全委员会也曾经下过正式的命令，但是过了一年多，导弹依然存在，因而成了苏联要在古巴部署导弹的口实。决胜难以实施的问题，美国的近几任总统都曾经遇见过，约翰逊的机构合并、尼克松的水门事件、卡特的停止生产B—1超音速轰炸机的决策，都是由于各种干扰而难以实施。正象美国学者希尔斯曼评价的那样“总统的确是不断地在作决定，但是在一个接一个的行动之后，谁对决定负责，却象水银泻地，到处滚动，好像是既没有一个人也没有一个机构对此负责。一项决策的论点越过层层官僚似乎逃进了政府机构的迷宫，有时又似乎从来没有进入政府。”

3、重心偏移，总统专权。三权分立造成的弊端，已经使资产阶级统治集团认清了权力集中的必要性，因此，随着垄断资本主义的发展，垄断资产阶级开始千方百计限制立法权，扩大和强化行政权力。近几十年来，美国政体中已经十分明显地出现了权力重心逐步向总统偏移的现象。总统可以采用各种手段避开或越过国会的监督，从而使本来意义的分权制衡原则日渐走向名存实废。总统依靠其行政特权在与国会、法院的夺权斗争中占尽了上风。美国宪法规定：立法权应属于国会，行政人员不得向立法部门提出议案。但实际上，总统提出的方案被视为“政府法案”，予以优先讨论。近年来国会的议员们已经习惯于从总统那里得到现成的法律草案加以讨论。据统计，美国国会每年表决的近千件法案中，30%以上是由总统提出的。美国宪法最初确立总统否决权时，只被认为是行政机关自卫和防止不适当立法的手段，而现在已变成总统指导、控制立法的武器。总统甚至还能运用一种法律上没有规定的“预先发表否决意见”来迫使国会就范。1974年美国国会在讨论一项援外拨款时，福特总统便预先表态要行使否决权，国会只得屈服于总统否决权的压力把这项修正案进行了修改。

美国宪法中规定外交政策是由总统和参众两院分权掌管的，但总统依靠他的国家安全委员会巧妙地越过国会开展自己的外交活动。与外国缔结条约需要国会批准，总统就以“行政协定”取而代之，第二次世界大战以来的《大西洋宪章》、《波茨坦宣言》等涉及重大原则的外交问题，都是运用协定方式出台的。对外宣战权在国会，总统就“不宣而战”，朝鲜战争、越南战争、轰炸柬埔寨、入侵格林纳达，都是在事后国会被迫接受既成事实的。任命外交官需要国会批准，总统就任命特使。美国社会学家柯克帕特李克·塞尔在《权势转移》一书中，曾以尼克松为例，对总统专权作了淋漓尽致的描绘，他写道：“尼克松显然不准备在任何方面受立法部门的限制，当他不喜欢国会送交给他的议案时他就予以否决；当他不喜欢国会所通过的方案时，他就不给拨经费……当他想要在国际上打交道时，他不签订正式条约而采用行政协议的办法，从而使参议院没有发言权；当他想要轰炸柬埔寨时，他绕过五角大楼和国会，发动了一场保密战争；当他想要废除一个方案时，他就干脆下达命令，撤销执行那个方案的行政管理机构或委员会。”

由此看来，美国式的三权分立实质上是做给公众看的一件华丽的外衣。对于维护资产阶级的统治来说，这种多中心的分权结构也是不科学的，它不但未能发挥有效监督和合理制约的功能，对于迅速决策和避免失误也是不尽人意的。因此，在国家机器的功能上，垄断资产阶级不得不根据他们的政治统治和经济利益来确定是否实行和怎样实行分权制衡的原则。


三、理智的选择——两种制约方式的比较

“分权制衡”的主要弊端在于权力分散所造成的横向否定，分权只是手段，监督和制约才是根本的目的，三权分立的基本功能中权力均衡是为权力制约服务的。因此，三权分立的原则实质上是一种制约方式。那么，我们再进一步将西方民主共和制与我国现行的人民代表大会制度这两种根本对立的政体中不同的权力制约方式加以比较。

我国实行的人民代表大会制度，是以最高国家权力机关的形式代表人民行使国家权力的。全国人民代表大会是人民通过选举产生的代表组成的最高国家权力机关，而在国家政权体制和结构的各个环节。人民对国家权力的制约则是实行民主集中制的原则。

人民代表大会制度从国家形态上实现了真正的人民民主即社会主义民主，这种政权体制了构成了一个首尾相连的制约结构。与分权制衡的制约方式相比较，人民代表大会所实行的民主集中制原则，在监督和制约国家权力方面有如下特点：

1、最高权力的纵向制约。在我国，人民代表大会处于国家权力的最高地位，而且是唯一的、全权的，最高国家权力机关按照民主集中制的原则集体行使职权，集体决定问题，是全体人民的意志和利益的最高体现者。人民代表大会按照民主集中制的原则对一切国家权力实施监督与制约，这种制约方式与三权分立相比较，可以看到，人民代表大会制度中最高权力机关只有一个，即全国人民代表大会，而三权分立制度中国家最高权力机关是三个平行的。从制约的角度看，一个是纵向的，一个是横向的；从最高国家权力的角度看，则一个是集中的，一个是分散的。纵向制约的监督和制约方式，从根本上避免了“三权分立”的横向制约所造成的权力分散的互相牵制，使人民的意志能够通过人民代表大会依照民主集中制的原则，变为统一的国家意志，达到人民的利益与国家的利益高度一致。

2、立法与释法的统一。按照宪法的规定，全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会行使国家立法权。同时，宪法和法律的解释权也由全国人民代表大会常务委员会行使，立法权和释法权是统一在人民代表大会制度下的。这些规定保证了宪法意义的同一性，避免了因分权而造成的对宪法和法律本意的歪曲和谬用。也可以从根本上避免行政、司法等机关利用宪法解释权来与权力机关分庭抗礼，保证权力机关对行政、司法的有效监督和合理制约，保证国家意志的统一性和权威性。由此看来，立法权与释法权的统一，是保证国家宪法、法律尊严的必不可少的基本条件。

3、议行合一制度。在我国人民代表大会制度下，立法权与行政权是由权力机关和行政机关分别掌握的。但实质上仍是统一由国家权力机关行使，因为行政机关不是与立法机关相平行的，而是从属于立法机关，是立法机关的执行机关，人民代表大会作为最高国家权力机关，既制定法律、决定国家重大事项，又组织、领导和监督行政机关和其它国家机关贯彻执行，在这方面它是民主集中制原则在国家机关之间工作关系上的体现。同时，大多数人大代表不脱离生产和工作岗位，人民代表大会开会期间，他们以人大代表的身份参加议事活动；人民代表大会闭会期间，他们又以普通劳动者或国家机关工作人员的身份，在各自的生产和工作岗位上参加人大决议决定的贯彻执行。

国体决定政体，内容决定形式。按照历史唯物主义的观点分析国家的政权体制，民主共和制与人民代表大会制的根本不同还是由其国体基础决定的，也就是说，两种制度的根本差异是由国家性质决定的。我国作为社会主义的、人民民主专政的国家，人民的利益是国家的最高利益，而在资本主义社会中，垄断资产阶级的利益是最主要的。在这样不同的根本利益前提下，国家政权的性质必然决定其权力制约方式的截然不同，制约目的和制约效果也就大相径庭了。在国家权力的制约理论上，资产阶级思想家、理论家看到的是从垄断资本利益到国家权力，马克思主义思想家、理论家看到的则是从人民的利益到国家权力，“分权制衡”作为资产阶级权力制约方式，目的是维护和巩固资产阶级专政，调整资产阶级内部不同利益集团之间的矛盾，无论它怎样分权、怎样互相制约、互相否定，它终归不会把权力分给无产阶级和劳动群众，而其客观结果必然是统治和压迫无产阶级和劳动群众。只有在社会主义制度下，才有可能实现最广泛的民主，才有可能实现人民群众对国家权力的有效监督和合理制约。

人民代表大会制度为我们提供了适合我国国体特点的政权制约方式，但是，我们还应看到，由于诸多因素的影响，我们目前在权力制约的理论和实践上还存在一些差距，需要各级人民代表大会及其常委会乃至人大代表在实际工作中不断探索、逐步完善。

江泽民同志曾经指出：“监督‘一府两院’的工作是人大及其常委会的一项重要职责。这种监督，既是一种制约、又是支持和促进。”从这里可以看出，我们通常所说人大的监督职能，是由制约和支持这样两个方面构成的，具体地说，就是人大作为国家最高权力机关，对于行政、审判、检察等机关的工作行为，要按照宪法和法律的标准加以衡量，符合宪法和法律的，则予以支持，偏离或违背宪法和法律的，则加以制约。

在我们的实际工作中，要首先提高对制约功能的认识。目前我们人大的监督职能存在着偏重于支持而忽略制约的倾向，谈起人大的监督，人们自然地想到对“一府两院”工作的支持与促进。因为在社会主义制度下，全体人民的根本利益是一致的，国家的权力机关与行政、审判、检察机关的根本目标、根本任务是一致的，就权力机关实施监督的目的和结果而言，理应是对“一府两院”的支持与促进。但同时也不应忽略人大监督中的制约功能。因为合理而有效的制约，同样是为了保证国家机器按照人民的意志和需要运转，是与全体人民的根本利益相一致的。

其次，加强和改善党的领导，充分放手发挥人大的职能作用，是实现人大制约功能的必要前提。要从法律上完善制约机制。人大对其它国家机关的有效制约，必须要有相应的法律规定予以保证，在国家尚未出台《监督法》等法律规定之前，各地应在实践中大胆探索，积累经验，强化并完善制约机制，为制定法律法规提供依据。

在制约手段与效果上，要依照宪法的规定，综合运用各种制约手段，提高制约效果。在实施监督中，既要发挥审议、三查（察）等常规手段，又要恰当运用质询、特定问题调查、罢免等制约手段，从根本上说，制约手段是避免偏离宪法和法律行为的最重要手段，只有正确行使这些制约手段，才能达到制约目的，才能真正使人大的监督收到预期效果。

本文参考书目：
      掌权者的责任——争取总统克尽阙责    【美】瓦尔特·蒙代尔 著
      白宫秘闻             【美】比尔·加利 口述
      权势转移              【美】柯克帕特李克·塞尔 著
      美国民主漫谈       中国广播电视出版社

把着力点放在监督实效上

在建立社会主义市场经济的新形势下，立法工作十分重要，但对于地方人大及其常委会来说，经常性的大量的工作是监督工作。监督权是否充分行使，主要表现在监督实效上。因此，在地方人大的工作中，要把行使监督权的着力点，放在监督实效上。


一、监督的直接目的是取得监督实效

近几年来，地方各级人大积极探索，人大的监督职能作用日益增强，取得了一定成效，积累了一些经验。但是，无庸讳言，监督不力仍然是人大工作中的突出问题。这个问题的存在，除了法律体系、工作程序等方面的原因外，不能不看到，长期的计划经济模式也是形成这一问题的深层次原因之一。计划经济的特征是产品经济，反映在工作观念上则是偏重于计划和执行，工作满足于文件传达了，精神贯彻了，计划安排了，但对工作效果却忽视了。人大的监督工作也存在类似的倾向，会内审议，会外视察都是按预定计划进行，对工作的检查总结，偏重于量化指标，考核的是工作干没干，干多少，却不是考核实施监督的实际效果。这样的工作观念必然造成人大及其常委会在行使监督权的过程中，出现“三多三少”的状况，即形式上的监督多，实质性的监督少；抽象的监督多，具体的监督少；注重监督方式的多，注重监督效果的少。要改变这种状况，必须首先在思想观念上进行彻底更新，要适应市场经济的转变，把监督的实效放在首位。正象田纪云同志所指出的：“地方人大及其常委会要在做好监督工作方面，下大力气，增强力度，讲求实效，取得新的进展。”

首先，监督实效是确立人大工作地位的基本前提。目前我国各级人大及其常委会的监督职能，从上而下，效果很差，这是人大工作的致命弱点。这个问题不解决，人大的地位、作用就无从谈起，作为国家权力机关的人大及其常委会，应该履行的职责没有充分履行，满足于形式上的浅层次，这是人大工作当前急需解决的弊端。

其次，监督实效是人大工作的主要目标。卓有成效的人大监督，是当前以至今后很长一段历史时期内防止权力褪变的根本手段，目前出现的以权谋私、权钱交易等腐败现象，其根本原因是监督不力。人大的监督职能没有充分发挥实效。应该看到，没有有力的监督，就没有有效的监督，同样，没有有效的监督，就谈不上监督的力度。为了防止滥用权力，杜绝腐败现象，就必须突出强调监督实效。

第三，监督实效是保证政策、法律、法规统一性的需要。从根本上说，再好的体制，再好的法律，在执行过程中都不会毫不走样。由于权力本身存在的自我膨胀倾向，法律法规在实施中不可避免地会出现偏移，因而使社会政治生活、经济活动出现混乱。为了保证各级国家机关在行使权力中的统一性，就必须突出强调人大监督的实际效果。


二、加大监督力度 强化监督实效

近些年来，各级地方人大都在积极探索监督工作，摸索出许多行之有效的办法，根据已有的经验，在监督工作中，强调监督实效，至少应注重这样几方面工作。

１、强化代表议案、建议工作的效果。认真落实人大确定的议案，督促有关部门办理好代表提出的建议，是人大常委会和人大各专门委员会行使监督权的重要内容。过去在议案、建议的工作上，都是每年一次性向人大常委会报告办理情况和结果，无论效果如何，报告完毕就算这项工作结束。为了强化监督实效，应实行中期审议制度，在每年人代会结束，议案和建议转交有关部门后的三个月左右，人大常委会应专门听取并审议一次议案、建议落实和办理情况，对落实不力，效果不好的问题提出督办意见，提出强化效果的措施，使人大的议案和代表的建议真正能够落到实处，切实取得实际效果。

２、解决群众普遍关心的热点问题。人民群众反映强烈的热点问题，涉及群众的切身利益，也直接影响改革、发展和稳定的大局。人大及其常委会有责任关注这些热点，代表人民的利益，依法行使监督职权，使这些问题得到解决。对于这些热点问题，无论是群众来信来访、集体上访，还是通过人大代表意见建议反映上来的，都应该高度重视，根据不同的情况，采取不同的方式加以解决。

３、切实加强对“一府两院”的执法监督。市场经济的确立，多种经济成分同时发展，必然带来经济关系的新变化。不同经济结构和利益关系发生的矛盾与碰撞，需要运用法律法规进行调节。在这个前提下，人大对“一府两院”的执法监督就显得尤为重要。人大的监督，必须依靠法律强制力规范“一府两院”的执法行为，靠卓有成效的执法检查，保证法律法规的正确实施，纠正一切违背法律的执法行为。

４、充分发挥代表作用，开展评议活动。代表评议活动是一种行之有效的监督形式，一些在正常工作管理中难以解决的问题，可以通过评议得到解决，一些严重危害群众利益的人和事，可以通过评议得到处理。通过评议，还可以增强对政府组成人员综合素质的了解，保证人大任免权的正确行使，促进、提高政府行政工作水平和效果。实践证明，代表评议活动，是比“三会”“三查（察）”更有广泛性，更具群众性，更有实效性的监督，今后应坚持开展下去。


三、完善监督机制 实施有效监督

人大及其常委会实施监督的有效性，既取决于监督形式的运用是否恰当，又受监督机制是否完善的制约，同时，最关键的问题还是监督意识。为了提高监督实效，当前急需解决以下几个方面的问题。

１、强化监督意识。从现实情况看，除了要解决思想上的敢于监督和善于监督的问题之外，强化监督意识，尤其是强化监督效果的意识是当务之急。监督的目的不是为了履行工作程序，不是为了追求工作形式，监督的目的主要是为了取得监督效果，靠监督实效来保证宪法法律的正确实施，靠监督实效来推动“一府两院”的工作。从这个意义上说，没有实效的监督等于没监督，甚至不如不监督。必须在思想上根除对监督职权应付凑合、浅层次低水平的观念，监督工作不能停留在“视察看了，建议提了，议案转了，落实情况怎么样，就不归我管了”的层次上，要把监督实效作为衡量人大工作的一条标准，从观念和意识上确立为实现效果而开展监督工作的思想，这样才能从根本上为正确充分行使监督职权奠定基础。

２、拓宽监督渠道。人大的监督与公民监督、社会监督、舆论监督及其它监督一同构成了我国独具特色的监督体系。人大监督要真正发挥作用，收到实效，必须与其它各种监督结合起来。要拓宽监督渠道，广泛联系群众，充分发挥人大代表的作用，充分利用新闻舆论的作用。只有这样，才能发挥整个社会监督体系的作用，使人大的监督收到实效。

３、综合运用多种监督形式。首先要解决监督形式“刚性”不足的问题，法律明文规定的质询、罢免、特定问题调查等监督形式很少使用，甚至有的地方从未使用过，不是没有需要使用这些监督形式的问题，而根本上还是人大自己束缚自己。监督形式刚性不足，必定造成监督不力。其次要在工作实践中不断完善监督形式，如代表评议活动等，并注重抓好实际效果。三是要充分运用法定的监督形式，使之增强监督实效，如“三会”“三查（察）”等，要在实效上下功夫。４、完善监督机制。在国家尚无监督法的情况下，各地人大应在实际工作中探索制定相应的议事性规则，并在监督实践中积累总结经验，特别是对人大行使监督权的内容、程序、权限方式以及监督原则等问题要从实践上升为理论，为监督立法提供依据。另外，作为监督主体的地方人大及其常委会，也要致力于常委会组成人员和人大代表自身素质的提高，只有这样才能切实提高人大监督职权的实效性。

“审议意见”的几点思考

“审议意见”是人大常委会对一般性议题审议结果的一种行文载体，是各级人大常委会在强化监督的思想指导下，在工作实践中探索出的一种议政程序的书面表述结果。因其具有普遍的操作意义，有必要加以研究，确定其法律意义，使其更好地发挥对执行机关的监督作用。

目前，对“审议意见”的认识不尽一致，其焦点主要在“审议意见”的内涵；“审议意见”的处理程序；“审议意见”的法律意义。本文就此作一点探讨与剖析，以供商榷。


一、“审议意见”概念的界定

“审议意见”是区别于决定、决议的一种议政结果，它的重要特征是只议未决。

各级人大常委会在审议议题的结果上，不外乎两种表现形式。对事关整体性、全局性的重大事项，都是以议案的形式或重要议题提交常委会会议审议，经过常委会组成人员充分发表意见并付诸表决，最后形成人大常委会的决定或决议；而对政府和其它部门的工作报告，人大常委会认为可作一般性审议的，则在常委会组成人员广泛发表意见之后，经归纳整理形成“审议意见”，转交有关部门处理。全国人大常委会和各省人大常委会的《议事规则》中均有相应的规定：“人大常委会认为必要时，可以对工作报告作出决议。”从这里可以看出，“审议意见”与决议的主要区别是在重大性上的区别。人大常委会认为必要时，可以做出决议，这个“必要”的依据，就是指涉及全局性的重大问题。由人大常委会确定可作一般性审议的议题，则在审议结果上不经过常委会组成人员表决，只是把审议中提出的意见、批评和建议经整理后，交由提出报告的有关部门进行处理。在这个处理过程中，没有经过法定程序确认其意见是否具有代表多数人意志的属性，因而使审议意见的本质属性与决议、决定在内涵上形成了质的区别。

有的同志认为，“审议意见”应在常委会组成人员充分审议之后，形成一致意见并表决通过。这实际上是混淆了“审议意见”与决议的根本区别，因为“审议意见”一经表决，就不再是“议”的结果，而是“决”的结果，就已确认了其代表多数人意志的属性，变成了对执行机关具有法律强制力的决议。即使在行文上未冠以决议的主题词，其本质仍是决议的属性。《地方组织法》中规定的地方人大常委会所具有的十四项职权，其中，明确规定人大常委会对重大事项行使决定权，而对“一府两院”的工作，则是行使监督权。不能把监督权混淆为决定权。在实践中，如果不加区别地将一般性议题均予以表决，则是将监督权变成了决定权，不仅会使常委会审议陷入繁文缛节之中，使审议结果难分主次，更重要的是，客观上降低了人大常委会决议的权威性和严肃性。同时，也会给执行机关带来诸多困难。 根据上述分析可以看出，“审议意见”其概念的内涵，只能而且必须界定在意见、批评、建议的范畴，按照“多数决”的原则，“审议意见”与决定、决议是有着本质上的区别，不具有同一属性。


二、“审议意见”的处理程序

“审议意见”的形成，目前各地做法不尽相同，有的是办事机构事先拿出初稿，经主任会议研究确定；有的是会议主持人在会议结束时综合总结的；有的是办事机构根据会议记录整理的。在行文上则是以人大常委会的名义并制成正式文件送达“一府两院”办理。在这些处理程序中，可以明显的看出，“审议意见”既不是人大常委会组成人员多数人意志的体现，也不可能是组成人员意见统一的结果。

在人大常委会会议上，组成人员在审议中阐述的意见，一般有两种表达方式，一种是根据会议议题，在广泛视察、调查和检查的基础上形成的书面意见；另一种则是在会议审议过程中，根据报告和其它审议意见而即席阐发的口头意见。无论何种方式，其意见的指向性可能是一致的，也可能是分歧的，分歧的意见可能经过讨论而趋于一致，也可能始终各执一词。各种分歧的意见必定具有其部分或某方面的合理性，这些意见经整理后形成书面材料，应该而且必须是客观如实地反映常委会组成人员的真实意愿，唯此才可以称为“审议意见”。从这个意义上说，人大常委会办事机构事先写出初稿，就无法吸纳常委会组成人员在审议中即席发表的口头意见。会议主持人在会议结束时阐发的综合意见也有可能偏离各种意见的初衷。这些处理方法，都未能真实全面地反映常委会组成人员的具体意见，因而是不可取的。这些处理方法，实质上是以一种意见代替了常委会组成人员的其它意见，客观上削弱甚至剥夺了部分组成人员的审议权，是不符合人大常委会的议事原则的。

根据人大常委会议事原则的基本精神，“审议意见”的处理程序只能是在人大常委会的审议过程中，全面如实地记录常委会组成人员在审议发言中提出的各种意见、批评和建议，对于常委会组成人员提出的不同意见，任何人都无权删减取舍，只能真实保留其原始意向。经对这些意见进行归纳整理分类之后，形成“审议意见”的综合书面材料，这样的“审议意见”，即使其中存在不同的意见也应该是允许的，因为这是会议审议的真实记录和反映。对不同意见的处理，则可交由报告工作的部门或其上级机关，由这些执行机关根据工作实际和可能，加以不同的处理和解决，并将处理情况向人大常委会报告，反馈至提出意见、批评和建议的常委会组成人员。


三、“审议意见”的法律意义

经过人大常委会会议充分审议而形成的“审议意见”，其法律意义是什么？它是否具有法律效力？这也是认识分歧的一个焦点问题。

首先应弄清什么是法律效力？法律效力是一种强制力，它所体现的是由国家强制力所保证的必须执行性。凡法律、法令、条例、规则、决定等，都具有这一特征。按照这个标准来衡量，“审议意见”显然不具有这些特征。首先，“审议意见”不是经过人大常委会表决而形成的决议，无法判明其是否代表多数人的意愿，因而也就不具有法律强制力；其次，由于“审议意见”中吸纳了各种意见，其中甚至包含了互相对立的意见，这也无法做到必须执行。因而，说“审议意见”具有法律效力是缺乏法律依据的，也是无法实现的。

那么，“审议意见”的法律意义是什么呢？它对执行机关发挥什么效力呢？上海、天津、黑龙江等省市人大常委会的《议事规则》中都有相类似的规定：常务委员会组成人员在审议时提出的建议、批评和意见，要及时进行整理，并转给报告工作的部门或其上级机关。有关机关要认真研究处理做出回答，并印发常务委员会组成人员。从这些规定中可以看出，“审议意见”所体现的不是一种强制力，不具有必须执行性，而是一种影响力，要求执行机关对“审议意见”必须高度重视，高度负责地进行处理，并将处理情况反馈给常委会组成人员。因此，“审议意见”的法律意义，不应该视为具有法律效力，而应称之为法定影响力，它是依照法律规定的处理方式，综合集纳了常委会组成人员提出的各种意见，对执行机关的实际工作产生影响，从而达到民主决策、民主监督的目的。

综上所述，可以归纳出以下几点：１、“审议意见”是与决议、决定不同的一种审议结果表述形式，它在内涵上属于意见、批评、建议的范畴；２、“审议意见”必须真实全面地反映常委会组成人员在审议中提出的各种意见，而不能采取表决或其他方式使一种意见代替其他意见；３、“审议意见”不具有法律效力，但具有法定影响力，要求执行机关必须高度重视“审议意见”，认真负责地处理“审议意见”，并将处理情况反馈到人大常委会乃至全体组成人员。只有坚持了这些要点，才能真正发挥“审议意见”所应有的监督作用，才能真正保证人大常委会在行使监督职权时做到宏观监督不失职，微观监督不越权。

浅谈人大代表执行代表职务的司法保障

人民代表大会代表依法参与行使国家权力，是社会主义民主政治的客观要求和重要特征。为了保证人大代表能够充分行使代表职权，履行代表职责，我国宪法和法律专门规定了相应的保障条款。《代表法》中规定：“国家和社会为代表执行代表职务提供保障。”这是我们国家人民政权性质决定的，也是人大代表的性质和地位决定的，体现了宪法对人民当家作主地位的重视和保障，体现了我国人民民主的本质特征。

现行法律对人大代表执行代表职务所提供的保障，可归纳为５个方面，即：司法保障、时间保障、经济保障、物质保障和组织保障。其中，司法保障是当前出现问题较多、引起广泛关注的一个热点问题，有必要加以认真研究，以保证人大代表充分行使代表职权。


一、司法保障的法律内涵

人大代表执行代表职务的司法保障，主要包括两个方面的内容，即人大代表的言论免究和人大代表的人身特别保护，这是为了保障人大代表行使职权不受干预而享有的司法程序上的特殊权利，是人大代表人身权利和执行职务的最重要的保障。

《代表法》第二十九条规定：“代表在人民代表大会各种会议上的发言和表决，不受法律追究。”这一条款规定所包括的意义是，人大代表在人大各种会议上的发言和表决，不论正确与否，应一律不受法律追究。其次，根据这一规定精神，人大代表的言论免究还应包括人大代表在人民代表大会的各种会议上的发言和表决，在闭会期间和有关会议结束之后，也不得予以法律追究，在其不担任代表职务之后，仍然不得予以法律追究。所有这些，构成了人大代表言论免究的一致性。这一规定是健全代表制度的一项重要措施，有利于切实保障人大代表充分发扬民主，解除后顾之忧，在人民代表大会和有关会议上畅所欲言，真正代表人民的意志，从而保证人民代表大会所形成的国家意志更加附合人民的根本利益和意志。关于人大代表的人身特别保护权，《代表法》第三十条规定：“县级以上的各级人民代表大会代表，非经本级人民代表大会主席团许可，在本级人民代表大会闭会期间，非经本级人民代表大会常务委员会许可，不受逮捕或者刑事审判。如果因为是现行犯被拘留，执行拘留的机关应当立即向该级人民代表大会主席团或者人民代表大会常务委员会报告。对县级以上的各级人民代表大会代表，如果采取法律规定的其它限制人身自由的措施，应当经过该级人民代表大会主席团或者人民代表大会常务委员会许可。”对于乡镇人民代表大会代表的人身特别保护，《代表法》也作了相应的规定。从这规定中可以看出，人大代表的人身特别保护权，主要是指人大代表享有非经特别许可不受限制人身自由、逮捕或审判的权利。

人大代表在执行代表职务时享有的司法保障，是因其身份而产生的，是国家和社会为使人大代表安全有效地行使职权，真正参与管理国家事务所提供的必要条件和手段。司法保障既突出体现了人大代表的特殊身份，也体现了人民代表大会作为国家权力机关所应有的权威。


二、司法保障在实践中存在的问题

《代表法》为保障人大代表依法执行代表职务提供了明确的法律依据，但由于种种原因，在实践中，充分实现对执行代表职务的司法保障，还存在较多的问题。

１、思想认识上的偏差。以法律的形式规定对人大代表执行代表职务的司法保障，这在《代表法》颁布之前就已确定，但真正引起社会广泛关注却是在《代表法》颁布之后。1992年，蚌埠市人大代表周家良被长春某区公安局非法拘禁一案，经国家公安部的直接干预得以纠正，这件事在全国人代会上引起强烈反响，从而披露出全国各地与此类似的非法拘禁人大代表案近百起。如此广泛众多的藐视人大代表合法权益的事件，说明人大代表执行代表职务的司法保障远没有得到应有的重视，法律规定与社会现实存在着十分强烈的反差，社会各界乃至人大代表本身都没有充分认识到人大代表所必须享有的言论免究和人身特别保护权。对人大代表享有的言论免究权和人身特别保护权的漠视和轻视，从根本上说，是对人大代表的性质、地位和作用的漠视和轻视。从公众心理上分析，说明很多人根本没有认识到人大代表是国家权力机关的组成人员，没有认识到人大代表执行代表职务，是在参与行使国家权力。

２、执法观念的随意性。一些公安、司法人员或者不知道人大代表的人身特别保护权，或者知道这类法律规定却并不重视。有法不知，以权代法，是造成这些问题的根本原因。《人民代表报》曾披露过一件典型的事例，某基层法庭法官在非法拘禁人大代表时曾公然宣称：“我是上管天，下管地，中间管空气。”“人大代表多个啥，该抓就抓。”一些公安、司法机关的工作人员，只看重自身的执法行为，却忽视人大代表执行代表职务也是一种法定行为，结果出现了以“妨碍公务”的名义，非法拘禁正在执行代表职务的人大代表。还有一些司法人员把人大代表享有的非经特别许可不受限制人身自由、逮捕或审判的权利，视为走过场，对非现行犯也“先斩后奏”，先抓人，后向人大有关机构申报许可。

３、违法制裁不得力。由于种种原因，几乎所有的侵害人大代表合法权利的事件均未得到应有的处理，使这类问题始终没有从根本上杜绝。据不完全统计，在近两年报刊披露的近百起非法拘禁人大代表案中，在处理结果上仅仅是纠正违法，８０％的案件在纠正违法之后，违法人员没有得到严肃处理，就连闻名全国的“娄底市颜跃明案”至今也无下文。违法制裁不得力，既不能彻底纠正违法行为，也没能引起公安、司法人员的广泛重视和深刻认识，过分的宽容必然导致非法拘禁人大代表的违法行为屡禁不止，一波未平一波又起。

４、法律规定不完善。现行法律对人大代表执行代表职务的司法保障所规定的条款太笼统。一是言论免究权，仅规定了代表在有关会议上的发言和表决不受法律追究，然而现实中人大代表因会议上的言论受法律追究的事极少，大量的表现为非法律性的追究。如受到某些组织或个人的追究或变相追究的问题，既是较为普遍地存在，又是无法解决的现实。因法律上没有明确规定对此类问题的监督制约条款，即使出现了人大代表因此而遭到不公正的待遇和变相的打击报复，也无法处理；二是人大代表的人身特别保护权中，所谓限制人身自由这一概念的内涵不明确，在实践中各地的认识不一致，因而不约而同地采用了“非法拘禁”这一概念，而“非法拘禁”是我国宪法和法律针对普通公民人身自由权利而规定的一般性保护条款，根本没能体现出对人大代表的人身特别保护。对直接侵犯人大代表人身特别保护权的违法行为，《代表法》中没有相应的规定，导致无法准确表述这种违法行为的特殊性质；三是《代表法》中对实现执行代表职务的司法保障，缺乏相应的制裁处罚规定，使这种司法保障本身也成为没有法律保障的条款。


三、强化司法保障的对策

我国宪法和法律专门规定对人大代表执行代表职务提供司法保障，其立法本意主要是为了防止一切可能发生的对人大代表的打击报复、政治陷害和非法追究，以保障人大代表安全地、充分地行使自己的权利，排除对国家权力机关工作的干扰、影响乃至破坏。基于这种认识，为强化司法保障的法律效力，切实保障人大代表依法充分地行使职权，应着力做好以下几方面工作。

１、加强对《代表法》的宣传。在全民普法宣传教育活动中，应把《代表法》列入基本教育内容之中，使全社会普遍加强对人大代表性质、地位和作用的认识，真正作到知法、懂法、守法。要使各级组织及各方面的负责人都充分认识到，人大代表是人民利益的忠实代表，是国家权力机关的组成人员。国家和社会为人大代表执行代表职务所提供的司法保障，其主要精神就是保护人大代表依法行使民主权利。为法律所保护的，任何组织或个人都不得以任何理由随意侵犯。 ２、扩大对言论免究权的保护范围。鉴于目前对人大代表因行使职权、履行职责而引起的打击报复、政治陷害和非法追究，绝大多数表现为非法律性的追究，应把人大代表的言论免究条款直接修改为代表在有关会议上的发言和表决，除受选民和原选举单位的监督外，不受任何追究或变相追究。

３、明确执行代表职务不受法律追究的规定。目前《代表法》仅规定了代表“在本级人民代表大会会议期间的工作和在本级人民代表大会闭会期间的活动，都是执行代表职务。”而代表活动包括：人大代表在闭会期间所进行的视察、检查；参加对专项问题的调查研究；约见“一府两院”的领导人；联系选民，征求和反映群众的意见和要求；向有关部门提出意见、批评和建议；代表持证就地视察等，这些都是执行代表职务的法定行为，都应受到保护，其结果都应不受法律追究。

４、强化执法的权利申明程序。在有关程序法中专门规定具体条款，要求公安、司法机关执法人员在执法过程中必须履行权利申明程序，在出示有关证件、文书的同时，既申明自己的法定职责和权利，也提示对方申明自己所享有的权利和义务。人大代表也应增强依法自我保护的意识，凡遇到各类执法行为，应首先申明自己的人大代表身份，以及自己依法所享有的言论免究和人身特别保护权利，只有这样才能避免因误会发生的非法限制人大代表人身自由的违法事件。

５、严厉处罚侵犯代表权利的行为。公安、司法机关无论是非法拘禁人大代表，还是未经人大及其常委会许可，对人大代表采取拘留 、逮捕、刑事审判及其它限制人身自由的措施，其行为首先是侵犯了人大代表的人身特别保护权，同时也侵犯了国家权力机关的权威，应视为藐视人民代表大会及其常委会的犯罪，有关法律应在具体条款中增设相应的处罚规定，使诸如此类的侵害行为不仅应得到及时纠正，而且对侵害人的违法行为予以相应的处罚。

６、各级人大及其常委会应切实用好“许可”权。公安、司法机关对人大代表采取限制人身自由的措施之前，必须向人民代表大会主席团或人大常委会报告，人大及其常委会要认真审核有关机关提请“许可”的理由，不能将“许可”权作为一般的工作程序处理，有报即批，而要根据实际情况依法决定是否“许可”。对未经“许可”或“先斩后奏”的要敢于运用刚性监督手段予以纠正和处罚，以形成严格执法、依法办事的良好氛围，切实保障人大代表安全有效、民主公正地行使自己的职权，保证国家民主政治的健康发展。

浅谈人大对法职人员的监督

地方人大及其常委会的监督权是宪法和法律赋予的一项极其重要的职权，在地方人大及其常委会的日常工作中，最经常最大量的工作是行使监督权。近几年来，我国地方各级人大及其常委会在依法对本级行政机关、审判机关、检察机关和下一级国家权力机关进行监督方面，做了大量的工作，积累了丰富的经验，对行使监督权有了较为深刻的认识，取得了明显效果。但是，从人大整个监督体系来看，仍有一些薄弱环节，其中，人大对法职人员的监督乏力便是比较突出的一个问题。


一、人大对法职人员监督的重要性和必要性

人大对法职人员的监督，是指地方人大常委会对由其任命的审判机关、检察机关工作人员在任职期间工作情况的监督。主要监督其司法行为是否符合法律的要求和规范，对违法失职的行为，依法追究责任，直至撤职。人大对法职人员的监督，是地方人大常委会监督权的一个重要组成部分。依法开展对法职人员的监督，不仅是充分行使人大监督权的客观要求，也是保证充分行使人大决定权、任免权的重要基础和补充。强化人大对法职人员监督的重要意义和必要性，主要体现在三个方面：

１、对法职人员的监督是社会主义民主法制建设的客观需要。我国的民主法制建设，经过十几年的探索，已经取得了突破性的进展，具有中国特色社会主义的法律体系开始形成，公民法律意识和法制观念明显增强，依靠法律规范、处理社会生活和经济活动的环境氛围初步形成。但是，面对改革开放和市场经济的新形势，作为担任国家司法职能的审判机关、检察机关，其自身的工作人员队伍素质与客观要求差距较大，部分法职人员的政治素质不高，法律知识和业务水平较低，特别是少数法职人员司法不公、贪赃枉法，严重损害法律的尊严。司法机关是法律调整各种社会关系的最终的、决定性的环节，如果司法机关工作人员素质不适应，不能正确执行法律，法律确定的社会关系就会遭到破坏，社会就会失去稳定。可以说，当前有法不依、执法不严已经成为影响民主法制建设的最主要的制约因素，因此，必须着力加强对法职人员的监督，不但要有国家司法体制的内部监督，而且还必须发挥国家权力机关对由其任命的法职人员的司法监督，使之真正成为国家法律的执行者，人民利益的保护者。

２、对法职人员的监督是宪法和法律赋予人大的基本职权。根据由谁产生，对谁负责，受谁监督的立法原则，我国的地方国家行政机关、审判机关和检察机关是由本级人民代表大会产生的，人民法院、人民检察院的法职人员是由本级人大常委会任命的，理所当然的要对人大常委会负责，并由人大常委会进行监督。对司法人员的监督，关系到人民当家作主的权力是否能够完全实现的问题。目前，在地方人大常委会行使监督权的理论研究和工作实践上，比较重视的是法律监督和工作监督，而把对人的监督忽视了。其实，对人的监督与对事的监督是紧密相连、高度统一的。事情总是要由人去决定、去办理的，某个机关的行为，必然有相应的行为主体，有违法失职行为，也就有相应的违法失职行为人，这种行为和主体的对应关系，决定了地方人大常委会对人的监督和对事的监督的高度统一性。只有把对人的监督同法律监督和工作监督紧密结合，人大的监督才是完整的、全面的和有效的，才是真正充分行使了人大监督权。

３、对法职人员的监督是权力机关对司法机关实施监督的必要手段。从人大工作程序上看，加强人大对法职人员的监督，不仅是提高人大权威，增强监督力度的关键，而且是行使好人大常委会其他职权的重要基础和保证。首先，人大的任免权要依靠人事监督来提供依据，对法职人员的任免，必须借助对法职人员的监督作为基础，没有平时充分的监督，就无法了解和掌握被任命人员的政治素质、业务素质和其是否具备任职条件，这样的任命，必然会变成没有依据的虚置权力；没有对日常司法实践的具体监督，就无法了解法职人员的实际情况，更无法掌握司法不公、徇私枉法的问题，无法解决和处理违法失职的行为，人大对法职人员的撤职权也无从谈起。其次，人大的决定权也是与人事监督紧密相连的，没有对法职人员全面的监督，就无法掌握真实情况，无法正确估价和判断司法工作的宏观态势，因而，也就不能有的放矢的作出有关司法工作全局的决定和决议。


二、人大对法职人员监督所存在的问题

人大对法职人员的监督力度不够，首先是思想认识上的偏差。一些同志对宪法和法律规定的理解不准确，把宪法中关于两院独立行使审判权、检察权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉等规定，片面地延伸到人大的监督权上，因而，在对法职人员的监督工作上自我束缚，不敢大胆行使职权。目前，人大对法职人员的监督不力，主要表现为以下几个问题：

１、人大任免权虚置。在对法职人员的任免上，既缺乏任前的深入了解，又没有必要的考察考核手段，在任命上只是简单的履行法定程序，因而出现了只要提请全都通过的局面，有时连不具备法定任职条件或素质较低、有失职违法行为的人，也能轻易得到任命。客观上形成了人大对法职人员的任命，只是形式上走个过场，没有实质性的监督意义。

２、监督见事不见人。人大常委会在行使法律监督职权时，偏重于对审判机关、检察机关的监督，忽视对法职人员的监督。即使是开展代表评议活动，也是只评议机关或案件，很少把评议的目标指向具体的行为人，对显失公平或明显错案，常常是案件得以纠正就皆大欢喜，很少追究和处理责任人。类似这样只见事不见人的监督，不仅无法起到以儆效尤的作用，甚至连人大监督的效力也大打折扣。

３、信息渠道不畅通。法职人员的任命是由人大常委会审议通过，而人大常委会组成人员对法职人员的了解却缺乏必要的信息来源，人大常委会组成人员常常是在常委会例会上提请任命时，才知道要任命哪些人，因而只能凭借会议上提供的简单书面材料作为了解被任命人的依据，草率参与表决。对被任命的法职人员的实际工作水平、公正司法意识等都无从掌握，有时连群众反映强烈的徇私枉法责任人，或正被群众上访告状的法职人员，人大常委会组成人员因没有得到相关信息，也照样通过任命。这样的情况虽然比重很小，但只要出现一件，就会严重损害人大常委会的形象和威信。


三、强化人大对法职人员监督的对策

１、提高对法职人员监督工作的认识。要正确认识和理解有关法律规定，《组织法》中明确规定了人大常委会监督“一府两院”的工作，受理人民群众对上述机关和国家工作人员的申诉和意见，这些规定明确地强调了人大常委会不仅要监督审判机关、检察机关的工作，而且也要监督这些机关的工作人员，这是人大无可争辩的职权和不可推卸的责任。为真正发挥人大的监督作用，人大常委会应对所有由人大选举和任命的国家工作人员建立监督档案，使之形成全面的跟踪式的监督体系。对提请人大常委会任免的法职人员，要与例会通知一样，至少提前１５天告知人大常委会组成人员，并提供任职的有关材料，使其有充足的时间调查了解被任命人员的情况。

２、发挥人大代表的监督作用。人大常委会是人民代表大会的常设机关，它在行使监督权的时候，应该充分发挥人大代表的作用。人大代表分布在社会的各个阶层，直接接触基层群众，能够广泛地了解群众的反映，把群众的监督变为人大的监督，是提高监督效力的最佳途径。另外，为加强对法职人员实际工作情况的了解，应该广泛动员人大代表积极参加庭审旁听活动，因为监督权最终是由人大代表行使，因而人大常委会要组织国家权力机关组成人员定期旁听庭审情况，直接了解法职人员的工作情况。通过旁听，既可起到监督作用，促进法职人员公正司法，又能全面具体地了解法职人员的素质，为人大的监督和任免提供可靠依据。

３、加强人大信访监督的信息反馈。随着我国民主法制建设的不断发展和公民法律意识法制观念的不断增强，人大信访工作已经成为人大行使监督职权的重要信息渠道，要充分发挥人大信访监督的作用，建立信访监督的信息反馈制度，配合相应的人事监督档案，及时将群众来信来访中反映出的司法人员的问题，反馈至人大常委会组成人员，作为对法职人员监督的参考依据。

４、深入开展对法职人员的评议。人大代表开展评议活动，是强化人大监督的一种好形式，通过代表评议，可以达到鼓励先进，激励后进，褒奖优秀，惩戒平庸，弘扬清廉，惩治腐败的目的。各级人大要把评议活动扩展到对法职人员的评议，每年有选择地评议一部分法职人员，使人大对法职人员的监督变成一个经常性的工作。

５、坚持个案监督和错案追究制度。最近几年，各地普遍建立了个案监督和错案追究制度，这是强化人大对法职人员监督的一项有效措施，要充分发挥其制约功能，运用强制手段纠正错误，追究责任，对徇私枉法、贪赃索贿的法职人员，敢于查处，敢于撤职，使人大的撤职权真正发挥效力。要提高人大常委会对重大案件的监督规格，对社会普遍关注的显失公平的案件，要提交人大常委会会议审议，在纠正问题的同时，严厉追究责任人的法纪责任，以此来提高人大监督的法定效力，促进司法机关和法职人员依法办事、公正执法的能力和水平。

关于地方人大决定权的研究

地方国家权力机关在本行政区域内对重大事项行使决定权，是宪法和法律赋予地方人大及其常委会的一项重要权力。决定权是否充分行使，既是“人民主权”这一宪法精神在地方国家权力机关权力运作中的直接体现，也是衡量地方人大工作质量和水平的基本尺度。从目前的人大工作实践来看，地方人大的监督权和任免权已经得到各地人大的普遍重视，相比之下，人大决定权的行使还存在较大差距，从认识到实践都有很多问题需要认真研究和探讨。


一、决定权是一项根本性权力

地方人大的决定权，就是地方国家权力机关根据宪法赋予的职权，遵循法律规定的程序，对本行政区域内各方面工作的重大事项，在充分审议的基础上，作出决议、决定的权力。

按照我国宪法和法律的规定，无立法权的地方人大及其常委会拥有决定权、监督权和任免权等三项基本权力，在这三项权力之中，决定权是最重要的，是一项根本性的权力。为什么这么说呢？因为在国家政体结构中，立法是最根本的政治功能，无论是西方的议会制，还是我国的人民代表大会制，立法都是政治体制的基础，在立法的基础上进而决定国家行政和司法等机关的性质、机构和其它政治功能。在我国人民代表大会制度中，地方人大及其常委会作为地方国家权力机关，虽然没有立法权，但其行使决定权所作出的决议、决定却具有法律效力，这就使地方人大的决定权带有一种“准立法权”的特征，也就是说，地方人大的决定权在本行政区域内具有由国家强制力所保证的必须执行性。地方人大的决定权既可以是立法的先导，又可以是法律、法规的细化，同时，地方人大还可以通过行使决定权来解决本行政区域内的重大政策性问题和急需解决的其它社会性问题。

在实践中，对国家尚未立法而本行政区实际又需要明确的问题，可以通过人大决定权加以规范，例如，现在国家没有制定出台《监督法》，但很多地方已根据本地实际制定了各类监督办法。对国家已经出台的法律法规，可以通过人大决定权，制定相应的实施办法和细则，如各地在换届选举中，都依据《选举法》的基本精神，制定了具体的选举办法和细则。实际上，现在很多法律的修改，都是先以人大决定的形式交付实行，待其成熟后再将其内容修改补充进相关的法律之中。从这里我们可以看到，在地方人大的三项权力之中，决定权是处于主导性、支配性地位的，是最能直接体现权力机关本质特征的根本性权力。

在三者关系中，决定权的行使，对监督权和任免权将会产生主导性的支配作用，直接限定和影响监督权和任免权的效力。同时，决定权的最终实现，也必然要借助监督权和任免权的配合和保障。没有正常的有效监督，决定权就有可能被虚化，决定的重大事项也不能得到有效执行；没有对国家机关工作人员的正确任免，决定的重大事项就有可能被敷衍拖延。从某种意义上来说，监督权是决定权在执行中的延续，任免权则是决定权的组织保障。根据这些分析我们可以看到，在地方人大的三项权力当中，决定权是处于主导性、支配性地位的，是最能直接体现权力机关本质特征的根本性权力。


二、地方人大行使决定权存在的问题

目前，地方人大在行使决定权中主要存在以下几方面问题：

１、认识偏差。在对决定权的认识上，没有理清三项权力的辩证关系，偏重于监督权而忽视决定权，认为人大的职能主要是监督“一府两院”的工作，从而产生怕越权的思想，对应由人大决定的重大事项不能及时作出决定，往往用监督权代替决定权，只看到人大是监督机关、是民意机关，却忽略了人大是权力机关这一根本特征。另外，由于对决定权的认识不足，觉得宪法和法律对人大决定权只有概括的原则性规定，没有具体的界定，实施起来难以把握，因此在行使决定权时普遍畏难，通常只作常规性批准性的决议，放弃对重大问题作出有针对性的决定。

２、界定不清。宪法和地方组织法对人大及其常委会审议决定重大事项作了基本的原则性规定，但由于各地客观实际情况的不同，如何判定重大事项成为制约决定权的主要因素。由于没有明确界定重大事项的范围和标准，致使有些地方行政机关对本应由人大决定的重大事项不提请人大审议决定。有的对涉及本行政区的带有全局性、长远性，与人民群众密切相关、影响重大的事项，采取党委和政府联合行文的方式决策实施。还有的虽然也进行了审议表决，但又把人大会议议决的事项按代表建议的处理程序，交“一府两院”有关部门去办理。

３、程序简略。人大决定权的行使，必须严格按照法律规定的程序，由有提请权的国家机关、单位或够法定人数的代表、委员联名提出议案，经过深入调查论证，反复审议修改，最后提交会议表决，形成相应的决议、决定。但在实践中，这些法定程序没有得到认真履行，有些应提交会议审议表决的重大事项没有进行深入审议，甚至不进行表决。有的虽然提交大会表决，却只是以举手的方式，表决通过议案的题目，对议案的详细内容乃至规范性、制约性条款都忽略了。

４、质量不高。由于认识和实践上的偏差，导致人大决定权的行使普遍存在质量不高的问题。一些地方人大及其常委会作出的决议、决定数量偏少；一些决定，在调研和审议时缺乏充分论证，可操作性较差；有的决定内容空洞，缺少应有的内容标准和规范性、制约性条款，决议、决定作出后，对执行落实情况也缺少必要的检查和监督。

这些问题的存在，不可避免的造成了人大决定权虚置的客观现实，影响了人大决议、决定的必须执行性和法律强制力。


三、充分行使人大决定权的几点建议

人民代表大会制度的本质是人民当家作主，人民参与管理国家事务、有权决定社会政治经济等方面一切重大事项。决定的方式则是通过自己选举产生的国家权力机关，对应该作出决定的重大事项，依照法律规定提出议案、讨论审议、付诸表决，最后形成代表多数人利益和意愿的决议、决定。在这个过程中，无论是问题的提出、讨论、还是表决，都是必须坚持“民主集中制”这一议事原则，也就是“多数决”原则。为了保证人大决定权的正确行使，现行法律就此作了诸多规定，如重大事项的提出必须是达到法定人数的代表或委员联名提出，必须提交会议审议，必须进行会议表决以绝对多数通过。这些都是保证“多数决”原则的必要程序。根据目前的情况，地方人大在行使决定权的时候，应该作好以下几方面的工作。

１、正确界定决定权的范围标准。根据本地实际情况，正确界定决定权的范围，这是地方人大行使决定权的重要前提。《地方组织法》对地方人大的决定权作了原则规定，就是地方人大及其常委会有权讨论、决定本行政区域内的政治、经济、教育、科学、文化、卫生、民政、民族工作的重大事项。各地人大应根据这些规定，结合本行政区的实际，制定出本级国家权力机关决定重大事项的范围和标准，使重大事项决定权细化、量化、具体化，以便于实际工作中权力机关的运作。 ２、合理选择应用决定权的重大事项。依照法律规定，需人大行使决定权的重大事项，应该由有提请权的机关、单位或达到法定人数的代表、委员联名提出议案。人大、政府等有提请权的单位提交人大会议的议案，可以直接交付会议审议。代表、委员联名提出的议案，则需由大会主席团或常委会主任会议研究决定是否提交会议审议。也就是说，代表、委员联名提出的议案，可以提交会议审议，也可以不提交会议审议。只有提交审议的才是议案。这就要求代表、委员联名提出的议案，必须具备合法性、重大性、可能性和社会性。合法性就是要求所提的议案必须是本级人大及其常委会职权范围内的事项；重大性则是要求所提的议案必须是本行政区域内带全局性、根本性或长远性的问题；社会性是要求提出的问题可以是人民群众普遍关心、迫切需要解决的问题；可能性则是要求提出的议案应该是从本地实际出发，在实践中能执行，既有必要性，又有可操作性。只有这样，才能作为议案提交会议审议，通过表决变成对重大事项的决议、决定。

３、严格履行决定权的法定程序。地方人大决定权的行使，必须履行严格的法定程序，这是保证决定的重大事项充分代表人民利益，体现人民意志，发挥法律效力的必要条件。行使决定权的基本程序，首先是对需作出决定的重大事项提出议案，无论是有提议案权的机关、单位，还是够法定人数的代表、委员联名议案，都必须坚持在深入调查研究，广泛征求群众意见，充分研究论证的基础上，拟定内容充实、目标明确、合理可行、操作性强的议案草案。其次是把握好议案是否提交会议讨论审议的确定权，人民代表大会会议期间的代表议案，由大会主席团研究决定是否列入大会议程。闭会期间的委员议案，由人大常委会主任会议决定是否提请常务委员会会议审议。大会主席团和主任会议在把握确定议案是否提交会议审议的问题上，除要研究议案所涉及的问题是否属于本级人大及其常委会职权范围内的重大事项外，还应根据客观实际的需要和可能，适当地确定议案数量。即使代表、委员联名提出的议案都是属于本级人大职权范围内的重大事项，也不能全部列入会议议程提交审议，而应本着少而精、重点突出的原则，以保证会议的审议深入充分。对于没有列入会议审议的议案，则按有关规定转为意见、批评和建议处理。三是确定的议案必须提交会议审议，议案的关键是要“议”，不“议”就不能称之为议案。“议”是过程，不是结果，“议”的结果是决议和决定。在审议中，应对议案的具体内容逐字逐句逐条认真研究，充分发表意见，这是民主决策的必要程序。没有充分的讨论、审议和修改，就不可能广泛征求大多数人的意见，也不可能真正体现大多数人的意愿，甚至无法取得大多数人的理解、认同和支持。最后是提交会议表决。议案一经表决，就不再是议案，而是经过法定程序证明其代表多数人意见的决议和决定，是具有法律效力的文件。

４、切实保证决定权的法律效力。地方人大作出的决议、决定，从其公布实施之日起，就具有由法律强制力所保证的必须执行性，也就是具有法律效力。本行政区域内的任何单位或个人，都必须严格遵守和执行。地方人大及其常委会有权对决议、决定的执行情况进行监督。地方人大要把决定权和监督权结合起来，及时对决议、决定的执行情况实施检查。对严重违背人大决议、决定精神的，要依法予以纠正，必要时应行使人大任免权追究主要负责人的行政责任，直至建议司法机关依法追究法律责任，以维护人大决议决定的严肃性和权威性。

关于人大信访监督工作的研究及对策

人大信访工作是人大常委会工作的重要组成部分，是人大及其常委会充分行使法定职权的重要基础。在当前经济转轨时期，随着社会各方面利益关系的调整变化，必然会出现一些新的矛盾和问题，加之人民群众民主法制观念的普遍增强，对国家权力机关充分发挥监督职能的要求和呼声日益强烈，这种客观形势的要求，使人大信访工作成为整个国家监督体系中的一个重要环节。因此，健全相应的工作体制，加强人大信访工作，对维护社会稳定，促进两个文明建设，具有十分重要的意义。


一、把人大信访工作摆上应有的位置

人民代表大会制度是我国的根本政治制度，人大及其常委会在国家政治体制中的地位和职权，决定了人大信访工作的重要地位和作用。

１、人大信访工作是国家权力机关行使职权的基础。地方组织法明确规定了县级以上地方各级人大及其常委会行使决定权、监督权和任免权，充分行使“三权”是地方各级人大的基本职责，人大的信访工作则在相当广泛的意义上为人大正确行使“三权”提供了基础和保证。在人民群众的来信来访中，凡是群众普遍关注、反映强烈的社会热点问题，往往都是事关全局、意义重大的决策性意见。广泛听取、正确处理这些意见，有利于国家权力机关正确行使重大事项决定权，代表人民意愿正确作出有关决定。人民群众来信来访中反映出对“一府两院”各方面工作的意见，则是自下而上地为人大监督“一府两院”工作提供了最直接最具体的微观事实，它可以从不同的侧面补充和完善对“一府两院”工作的客观认识，有利于人大充分行使监督权，切实增强人大监督的实际效力。而通过受理人民群众对国家机关工作人员的申诉和意见，则为人大正确行使任免权提供了有效的依据和必要的保证。

２、人大信访工作是权力机关了解掌握社情民意的窗口。人民代表大会制度是我国社会主义民主的主要标志，是人民当家作主的基本形式。各级人大通过信访窗口，联系群众，体察民情，掌握动态，代表民意，把来信来访中获得的重要信息及时反馈给人大和有关部门，既为审议决定大事提供依据，又为国家立法、领导决策提供参考，也为人大监督提供广泛充足的信息。在人大机关受理的人民群众来信来访中，很大比重是对行政机关、司法机关的申诉和意见，这些问题通过信访窗口反映到人大常委会，经过法定程序的受理和监督，能够使人民群众正当的意见和要求得到采纳，行政司法机关存在的某些问题得到纠正，公民的合法权益得到保护。

３、人大信访工作是权力机关联系人民群众的纽带和桥梁。人大及其常委会作为国家监督体系中最高形式的监督，其职权行使的是否到位，是否真正体现国家意志，真正代表人民的意愿，在很大程度上取决于权力机关与人民群众的联系程度。人大信访工作作为二者之间的联系纽带，能够最大限度地加强信息沟通，使人民群众的意见建议及时反馈上来，使人民意志变为国家意志。特别是在当前的反腐败斗争中，更需要紧紧依靠人民群众，人民群众的监督是最广泛的监督，是无所不在的监督，也是人大行使职权的最坚实的基础。


二、人大信访监督应坚持五个结合

在我国的政体结构中，党的监督、人大监督、司法监督、群众监督等构成了完整的国家监督体制，在这个监督体制中，人大信访工作具有特殊的重要作用，它不是一般意义的信访工作，而是一种把人民群众的监督同权力机关的监督有机结合，既有群众基础，又有法定权威的监督手段。它所具有的“小窗口大视角”、“小机构大功能”、“小举动大服务”的特点，是人大信访监督多功能作用的突出体现。因此，要充分发挥人大信访监督的作用，把人大信访监督同其它监督有机结合，是搞好人大信访监督工作的有效途径。

１、与党的监督有机结合。江泽民同志指出：“官吏的腐败、司法的腐败，是最大的腐败，是滋生和助长其他腐败的重要原因。”为了加大反腐败工作的力度，党中央先后发布了一系列的加强党风廉政建设的规定和制度。人大信访工作要配合反腐败斗争，把群众来信来访中反映出的官员腐败、司法腐败问题及时反馈给党的纪律检查部门，为清除腐败现象，端正党风党纪，匡正社会风气，发挥自己应有的作用。

２、与法纪检察工作有机结合。去年修改实施的新刑法，对检察院的法纪检察工作内容作了重新界定，其主要对象是查处国家机关工作人员的渎职犯罪，由于犯罪主体的特殊性，给法纪检察工作提出了更高的要求。目前法纪检察案件的查处工作面临着举报案源少，案件证据不足，查处难度大等诸多困难，而这些问题很多都在人大受理的信访案件中有所反映。人大信访部门应及时把群众来信来访中对党政机关、司法机关、行政执法部门工作人员的申诉控告案件转交检察机关，由法纪检察部门依法进行查处。

３、与人大常委会行使“三权”有机结合。人大常委会的基本职责是依法行使重大事项决定权、对“一府两院”的监督权以及人事任免权，这些工作法律性、程序性强，作为人大常委会的一个重要组成部分，人大信访监督也必须严格坚持这些工作原则。人大信访工作要为人大常委会行使职权服务，要把工作的侧重点放在服从和服务于权力机关实施法律监督上。当前大量的信访案件主要是反映有法不依、执法不严、违法不究的问题，还有一些是控告徇私舞弊和贪赃枉法问题，这些都是人大常委会行使“三权”的职权范围，无论是对事、对人、还是对机关，人大常委会都能发挥较强的制约作用。因此，要根据在受理群众来信来访中掌握的线索和信息，抓好重要申诉控告案件，督促司法机关依法办案，抓好群众反映强烈带有普遍性的问题，化解矛盾，为群众排忧解难。对一些典型案件、重大案件，要提请人大主任会议或人大常委会议审定。从法律意义上说，人大信访受理的案件，一旦进入主任会议或常委会议这样的法定程序，就具备了相应的法律强制力，是最有制约力的。

４、与个案监督和错案追究制度有机结合。最近几年，各地人大都普遍实行了对公安司法机关的个案监督和错案追究制度，这些制度的实施，对强化执法监督，依法纠正错案发挥了重要作用，同时也在工作程序上为人大监督具体案件提供了依据。人大信访部门应充分运用这一有效的监督形式，与有关部门互相配合，对突出的典型案件、重大案件和明显的错案，采取专门委员会视察、评议、专题调查、依法质询等形式，对这些问题进行处理。

５、与人大代表履行职责有机结合。要通过人大信访监督，及时将群众普遍关注、反应强烈的热点难点问题，利用各种信息渠道反馈给人大代表，让代表了解和掌握这些动态情况。特别是一些反映群众在生产生活中急需解决的重大事项，这些问题往往牵扯面广，光靠一个部门一个单位很难解决，而通过人大代表行使法定职权，联名作为议案提出，就能在较高层次通过法定程序予以解决。对于一些来信来访反映司法人员枉法裁判的问题，人大代表也可以根据信访信息，通过庭审旁听，视察评议等形式，使问题得到遏制和纠正。


三、加强人大信访工作的基础性建设

鉴于人大信访工作所处的地位及其所担负的重要职责，当前急需加强一些基础性建设。

１、为人大信访监督立法。目前全国大多数省区已经制订实施了人大信访工作条例，但由于各地对此项工作认识上的差异，其基本内容不尽一致，迫切需要有一个全国统一遵循的法规性文件，明确界定人大信访工作的性质、地位和作用，规定其受理程序、处理原则等，使这项工作步入法制化轨道。

２、加强信访机构及队伍建设。应明确规定县级以上地方国家权力机关设立信访机构，确定人员编制和机构规格，这是搞好人大信访工作的前提。同时要配备政治素质好，政策水平较高，熟悉法律业务知识的信访干部。信访干部也要不断加强有关法律知识和信访业务知识的学习，提高自身素质，使自己在错综复杂的上访案件面前，能够游刃有余地进行工作，妥善处理各种疑难问题。

３、制定规范化的信访接待工作程序。人大信访工作是一项涉及面广、工作量大，比较繁冗复杂的工作，有的上访人奔走多年，辗转于各机关部门，案件多重反复，积案厚重，很难即刻决断，立见成效。这就需要人大信访工作形成一套规范化的处理程序，对群众来信来访认真做好登记分类，根据不同情况，或转交或协调，或督办或上报。当前特别需要加强的就是对信访信息的管理，要对人大受理的各类信访案件及时分类，做好信息统计，从中归纳梳理出有代表性、趋向性的问题，提供给人大常委会和各有关部门，作为工作决策的参考。有条件的地方应运用现代化管理手段，采用微机管理，逐步形成各级人大信访情况信息网络，以便于协调配合，共同处理解决问题。

关于对人大代表实施监督的法律思考

各级人大代表是各级国家权力机关的组成人员，他们代表人民的利益和意志，依照宪法和法律赋予的职权，参加行使国家权力。他们的肩上，担负着全体人民的重托，担负着代表人民参与管理国家事务，监督一府两院工作的重任。因此，人大代表的素质、水平和能力如何，代表作用发挥的如何，直接影响着国家权力机关的效能和威信。按照权力监督的基本法则，监督者也要受监督，如何监督人大代表，使其认真行使代表职权，充分发挥代表作用，是完善人民代表大会制度、推进社会主义民主的一项不可忽视的工作。


一、监督代表的法律意义

随着社会主义民主法制建设的不断发展和人民代表大会制度的不断完善，人大代表在参与管理国家事务，协助宪法和法律实施，监督一府两院的工作，反映人民群众的意见和要求等方面，做了大量的工作，人大代表的自身素质和参政能力不断增强，在人民群众中的威信也日益提高。但是，也应该看到，由于客观条件的影响和思想认识上的差异，仍有少数代表忽视自身担负的代表职务，存在着重本职工作，轻代表工作的问题，把代表职务当作荣誉称号看待，“代表活动不参加，会议审议不发言，选区选民不联系，群众意见不反映。”甚至有个别代表把代表职务当作护身符，看重的是法律对人大代表的人身特别保护权，选举时竭尽全力争当代表，选上后却不履行代表义务。这些问题的存在，严重影响了代表队伍的整体形象，削弱了国家权力机关行使法定权力的效力。解决这些问题，除了要不断加强对人大代表的教育培训，提高代表自身素质之外，必须依法加强对人大代表的监督，通过监督来保证人大代表切实履行代表职责，充分发挥代表作用。

为了保证人大代表切实履行代表义务，充分发挥代表作用，《选举法》和《代表法》中对监督代表问题都作了明确规定：“代表受原选区选民或者原选举单位的监督。选民或者原选举单位有权依法罢免自己选出的代表。”由于我国各级人大代表的产生方式不同，分为直接选举和间接选举两种情况，根据“由谁产生，向谁负责，受谁监督”的原则，直接选举产生的县（市）区、乡镇人民代表大会的代表受原选区选民的监督，间接选举产生的其它各级人民代表大会的代表受原选举单位的监督。各级人大代表，不论是直接选举还是间接选举产生的，都是来自人民、代表人民，必须接受人民的监督。

对人大代表的监督，首先是要监督人大代表依法执行代表职务的情况，也就是监督代表在人大各种会议上是否真正代表人民的利益，反映群众的意见，积极参与行使决定权、监督权和任免权。在闭会期间是否积极参加人大组织的三查（察）活动，密切联系群众，广泛征求群众意见；其次是对人大代表的个人品德行为进行监督，也就是监督人大代表是否遵纪守法，公正清廉等。相比较而言，前者是最重要的监督，因为人大代表是否称职，主要标准是其履行职责的情况，在此意义上说，加强对代表的监督，既是提高国家权力机关工作效能的重要工作，也是加强民主制度建设的基础性工作。

总之，人大代表必须受人民的监督，这是我国人民代表大会制度的一个重要特征，是社会主义民主的根本体现。通过人民群众对代表的监督，达到监督国家权力机关和人民管理国家事务，实现“一切权力属于人民”的宪法精神。


二、监督代表的实践障碍

有关法律对监督代表问题作了原则性的规定，并授权省、自治区、直辖市的人民代表大会及其常务委员会根据法律和本行政区的实际，制定相应的实施办法，对监督的内容、方式和有关程序予以确定。据此，各地均在本行政区制订的《代表工作条例》等地方性法规中就监督代表问题作了法律性规定，但在具体实践中仍存在一些问题。

１、对监督代表的认识亟待提高。各级人大在监督工作中偏重于对一府两院的监督，忽视对代表的监督，监督代表的工作没有得到应有的重视，没有把这项工作列入人大基本工作内容之中。就连每年一次的各级人民代表大会，也没有把监督由本级人民代表大会选举产生的上一级人大代表，列入大会审议内容之中，使监督代表这一项法律规定的重要工作成为虚置的职责。事实上，各级人大代表一经产生，就与选区选民或者原选举单位很少发生联系，处于没有监督的状态，即使代表不积极行使自己的职权，不履行代表的义务，只要不触犯法律，就可以任期届满。现实中，确实有这样的代表，当了五年人大代表，在所有的人大会议和活动中从未发过一次言，虽然代表工作不称职，但也照样当代表。

由于监督代表的工作没有引起应有的重视，因而对不称职甚至严重失职的代表不能及时予以撤换或罢免，虽然报刊上时有人大代表被终止代表资格的报道，但往往都是因代表犯了严重错误或是触犯刑律而失去代表资格，很少有因代表不履行职责和义务而被罢免代表职务的事例，形成了客观上的只有终止代表资格，而无罢免代表职务的特殊现象，甚至很多地方把代表资格和代表职务混为一谈，用终止代表资格替代了罢免代表职务这一必不可少的法定程序。

２、监督代表缺少必要的形式和手段。要进行监督就必须解决怎样监督的问题。首先是关于监督主体的问题，因为法律规定监督代表的主体是选民或原选举单位，而各级人民代表大会的常设机关——人大常委会是由代表选举产生的，应受本级人大代表监督，而不能反过来去监督本级人大代表，人大常委会的机关工作人员也无权监督人大代表，这就不可避免地造成了，对直接选举产生的代表，没有明确的法律规定由谁组织选民、怎样对代表进行监督。对间接选举产生的代表，也没有明确规定相应的监督形式和手段。其次是监督代表在实践中难以操作，最关键的问题是选民或原选举单位对自己选出的代表的工作情况缺乏了解和掌握，因为选民和选举单位选出的代表都是上一级国家权力机关的组成人员，参加的是上一级人民代表大会的工作和活动，代表的工作情况，选民和原选举单位不易了解和掌握。形成了客观上对代表工作和活动的监督，能看到的无权监督，有权监督的又看不到这样一种被动局面。

３、罢免代表的法律规定不完善。现行法律仅规定了选民或原选举单位有权罢免自己选出的代表，但对罢免的条件没有明确限定，对不称职的代表能否罢免没有明确规定，这是造成当前只有终止代表资格而很少有罢免代表职务的重要原因。同时，《地方组织法》第二十六条、《代表法》第十五条中规定的各级人大代表有权罢免的对象中，仅列入了由其选举产生的本级人大常委会组成人员、政府组成人员、两院院长，却没有列入也是由其选举产生的上一级人大代表，这就使各级人大在工作内容安排上，忽略了对受其监督的上一级人大代表的监督、审议和罢免工作。由于缺乏严密的法定程序，罢免代表在实践中也不易实现。例如：直接选举产生的县区级人大代表，在换届选举时是按选区经过广泛动员、选民登记、集中投票等较严密的大规模选举产生的，如果要罢免，必须由选区全体选民的过半数表决通过方可，但在非换届选举年时，要想在某选区就罢免个别代表的事项，专门召集全体选民进行表决，工作难度很大。

４、罢免程序的操作不规范。法律规定的罢免代表过半数通过，没有限定这类表决是采取何种方式，导致少数地方在罢免时采取举手表决的方式，这对于罢免事项是极不妥当的。但若采用无记名投票方式表决，因为这是极少使用的否定式表决，又容易出现因双重否定导致肯定，而产生表达意向错误的问题。具体说就是对罢免票应该如何规定画票符号，人们已经习惯于投票时画“○”表示肯定，画“×”表示否定，在投票人的潜意识中往往是对人的肯定与否定，而忽略对表决事项的肯定与否定，如果参加表决的选民或代表按习惯对罢免票画“×”，就将出现不同意罢免的结果。另外，有的地方还有以评议代替罢免的问题，将评议中不称职票过半数作为罢免结果。这些问题，都是不规范的操作程序，影响了选民和原选举单位对代表的监督权、罢免权的正常行使。


三、监督代表的必要措施

加强对人大代表的监督，必须从立法的角度，建立并完善相应的监督制约机制，在国家政体的整个监督体制和环节上，健全对代表的监督制度，完善监督内容和程序。

１、在立法中加强监督代表的规定。在制定国家《监督法》的时候，应把监督代表作为一项重要内容，明确监督代表的意义和目的，详细规定监督代表所必需的形式、手段和程序等，解决由谁监督、怎样监督的问题。在国家《监督法》未出台前，地方人大应根据近年来工作实践中的经验，按照《选举法》和《代表法》的授权，制定和完善相应的地方性法规，如在各地的《监督工作条例》和《代表工作条例》中，都应把监督代表工作作为重要内容，制订相应的规定性条款，量化代表工作，规定可操作的监督方式，并在工作中大胆实践，探索有效的形式和手段。

２、加强代表工作情况的信息反馈。各级人大应把本级人大代表在会议期间的工作和闭会期间的活动情况，及时向代表的原选举单位反馈，包括代表的会议出席情况，参加视察活动情况。特别是代表在会议和视察时的审议意见，必须反馈给代表所在的选区选民和原选举单位，这是对代表监督的重要内容，也是反映代表是否联系人民群众、切实反映人民群众意见和要求的重要依据。

３、开展代表述职活动。代表应定期向选民或原选举单位报告工作和活动情况，有条件的可以采取当面述职汇报的形式，有些不在原选举单位工作的代表，或暂时不具备条件当面述职的，也可以采取书面述职材料的形式，代表述职汇报可以与联系选民和原选举单位的工作结合起来，代表既汇报自己执行代表职务、履行代表义务情况，又联系群众征求意见，一举两得。述职的时间以每年一次为宜，结合召开人代会，把本级人民代表大会选出的上一级人大代表的述职报告以会议参阅材料的形式发给代表，供代表监督。通过代表述职，可以加强代表与选民和原选举单位的联系，增强代表的责任心。

４、规范选民评议代表活动。一些省、自治区和直辖市在相关的地方性法规中规定了选民评议直接选举的人民代表的制度。这是解决如何监督直接选举的人民代表的一种有效形式。县（市）区人大常委会应加强对评议代表活动的组织和指导，规范评议的程序，应在法规中明确规定由县（市）区人大常委会负责评议的组织工作，解决对直接选举产生的代表，本级人大常委会应负责任的法律依据问题。在评议程序上还应注意，评议一般都采取画测评票的方式，测评出代表优秀、称职或不称职等档次，但不能把测评结果作为罢免的结果。因评议代表活动通常只是部分选民参加，如果在评议中多数人认为某个代表不称职，需要罢免，必须按法律的规定，由选民联名提出罢免案，提交全体选民以无记名投票的方式表决。罢免票必须明确表达是否同意罢免的意向，以选区全体选民的过半数通过。

总之，监督代表是一项重要的工作，同时也是一项法律规范性很强的工作，必须引起各级人大的高度重视。要以法律规定为基础，制定完善相应的法律法规，规范监督形式和法定程序，构建完整的社会主义民主监督的整体框架。通过依法监督，促进代表队伍素质的提高，使人大代表真正成为人民群众的代言人，真正能够代表人民的利益和意志，参与行使国家权力。