争要代表候选人引出的思考

县乡换届选举，好多地方都出了一些新鲜事，其中，各选区争要代表候选人名额的事，是各地普遍发生过的热闹事。

据新闻媒介报道，某区曾有七个单位同争一个代表候选人名额，各单位拿出市场竞争练就的十八般武艺，广泛宣传，专人公关，上书领导，下吁选民，红红火火，沸沸扬扬，目的只有一个，把代表候选人的名额争到手，让本单位出个人大代表，上可参政议政，下可依法监督，本单位的黎民疾苦有人上传，各方面权霸勒卡有人挡驾，一举多得，利在眼前。于是各单位你争我夺闹得不可开交。选举委员会只好专门搞一次民主测评，把七家单位的负责人请到一起，辩一辩这代表候选人名额到底给谁合适。一番缁铢细较，慷慨激昂，颇有点国外议员竞选的味道。唇枪舌战之后，结局倒是挺美满，七家单位的分歧靠协商取得了一致。

这类喜剧听得多了，不由得让人如沐春阳，心里热烘烘的。不难看出，现在选民的民主意识大大增强了，人民代表的作用越来越大，代表的社会地位也越来越高，象选代表这件事，过去是选谁都行，现在是非选自己信任的人，从漠然画圈到争要候选人，这的确是个让人惊喜而又振奋的本质变化，说明我国社会主义民主进程出现阶段性的飞跃，也看出广大选民开始把国家利益与自身利益联系到一起考虑，知道国家的事会影响到自家的事，管国家的事也是管自己的事。当人们真的把自己手中的选票看作是利益关系重大的选择时，必然象推倒第一块骨牌一样，引起“多米诺效应”，使社会主义民主步入良性循环的轨道。既然候选人是经过一番认认真真的“竞选”而确定的，那投票选举更是得认认真真不能胡乱画圈。选代表的选区和选民，再不会一选了之，选完拉倒，他们进而还会想到要监督代表，对不称心的代表应该让他挂冠走人；当代表的人也不会仅仅想到是荣誉，是比普通公民多出的那几项权利，他想得更多的必然是选民的意愿和代表必须履行的职责。当人们珍重自己手中的选票时，当人们把民主选举当做社会生活中的大事时，它所散发的民主气息，确实是令人万分欣喜的。

欣喜之余，也有点忧，因为这令人欣喜的事，从根本上说，还是一种不该发生的事。《选举法》规定：“选民或者代表，十人以上联名，也可以推荐代表候选人。”既如此，联名推出自己称心的人就得了，何必费心劳神地施展那十八般武艺。很多人习惯于遇事求人不找法，可民主选举这事还是该依法办事，选民依法推荐自己的代表候选人，选举委员会按照法律规定的程序确定正式代表候选人，一切都顺理成章。

一位朋友从外面回来，说是在美国，人们遇见麻烦事，首先想到的是找律师、翻法律。找律师是大动作，非钱勿动。但翻法律还是办得到的。愿中国的公民能“有事找法不找人”，在民主意识增强的同时，学会依照法律来行使自己的权力，那咱这民主法制建设也就有个眉目了。

依法与以法

加强民主法制建设，使人们仿佛忽然重视了法的存在，及至实行市场经济，人人都说起了“市场经济便是法制经济”的名言。于是乎，文必写法，言必道法，行必涉法，法律真的成了社会生活中须臾不可缺少的圭臬。浏览报章杂志，收看广播电视，见得最多的便是“依法”和“以法”两个词，耳濡目染，渐渐地悟出了其中的些许奥妙。

依法办事，依法行政，依法审判，都说的是要依照法律的规定来处理问题。司法机关奉行的以事实为依据，以法律为准绳，这里的以法仍然是要依照法律行事。可在日常生活中，有些人渐渐地把依法变成了以法，依法办事变成了以法办事，一字之差，似乎差别不大，但行起事来却差之毫厘，失之千里。据报载，某工厂一名职工在车间里丢了钱，厂长带领保卫人员对班组10名职工的更衣箱进行搜查，其中一名职工拒绝这样有辱人格的搜查，厂长却让保卫人员强行搜查，并对职工搜身。搜查结果证明10名职工是清白的，但厂长却声称那名拒绝搜查的职工“妨碍公务”，对人家罚了款。类似的“小事”不胜枚举，打上门来的乱收费，站在公路上乱设卡，花样无穷的“掏钱工程”，令人应接不暇，个个都打着法的旗号，似乎谁都可以戴顶大盖帽，甚至只套上一条红袖箍，便可摇身一变成了执法人员，让那些草头百姓迷迷登登地弄不清谁是真执法，谁是假执法。“假作真时真亦假”，当执法也为“假冒伪劣”所充斥时，法律的威严必然会被大打折扣了。

不光执法混乱，就连立法也让一些人弄得变了味。据今年《民主与法制》第七期披露，深圳一家银行自称有立法权，定了个规矩就把一家城市信用社停止了“资产业务”。这场官司如何了结暂不去论，就这个自称立法权实在叫人迷惑。宪法明确规定了立法权的归属，这些人既然张口论法，就不会不知道这一基本法律常识。说穿了，恐怕还是拉法律的大旗做虎皮，以法唬人。

社会主义市场经济的不断发展，必然使全社会公民广泛增强法律意识。在这个不可逆转的潮流中，无论是谁，都必须树立依法行事的观念，以此说来，还是多一点依法办事，少一点以法唬人为好。

当官莫为民作主

“当官不为民作主，不如回家卖红薯。”七品芝麻官唐成的一句戏言，感动了无数黎民百姓，也使当今的文人墨客茅塞顿开，每当提笔写起领导干部时，总是不可或缺地要来上两段为民作主的动人篇章。似乎这为民作主的举动已成为新时期合格干部的一条标准。

平心而论，作为封建社会集行政、司法等多种职责于一身的县官唐成，在断案时能够明察秋毫、不媚权贵、为民作主、洗冤平愤，确实是令人称道。但如果缘此推而广之，把这作为一条标准来褒奖如今的干部，却让人心里觉得俗了点。因为现今的干部，除了从事司法工作的以外，其主要职责已不是伸冤办案，让他去为民作主，实在有点牵强。若再深究一层，仔细推敲，则不难悟出此言之谬。当官要为民作主，乍听起来似乎是要干部为民办实事，但这一“作主”，不但有点愚民的味道，而且从根本上颠倒了干部和群众的关系。君不见，在“为民作主”的影响下，一些干部替民作主，把本该由群众决定的权力揽在手里，工厂的职代会有议无决，甚至无议无决，形同虚设；企业推行股份制，本该是职工群众人人参与管理，民主决策，却变成了“职工掏点钱，单位翻个牌，领导换个衔。”经营管理模式依然如故；甚至连法律明文规定需公民投票行使的权力，也被事先“钦定”，变成了“上面定名单，下面画圆圈”。民主程序走了过场，人民群众满腔的民主热情徒招冷落。这些问题，除了某些客观动势的惯性影响之外，不能不说根本上还是封建吏治观念的残余和延续。

我们今天搞的是社会主义民主政治，社会主义民主的本质特征是人民当家作主，人民是主人，干部是公仆，一切大事要由人民决定，干部只是人民意志的执行者，在这个根本问题上决不能颠倒人民群众和领导干部的主仆关系。不能拿封建吏治的社会价值作为标准来衡量如今的干部，封建社会的清官明吏再勤廉，终归跳不出当黎民百姓父母官的窠臼，比起贪赃枉法的昏官来是清明了许多，但一言九鼎、以言代法的陋习，却不是社会主义民主政治所该继承和借鉴的，二者放在一起作比拟，实在有点不恰当。当前民主法制建设的普法重点，首先是党的各级领导干部，干部应抛掉那种以长官意志代替人民意志的旧观念，真诚弘扬民主风气，尊重人民的意愿，不当父母官，不为民作主，老老实实地去做人民的公仆，听命于人民，服务于社会，严格执法，依法办事，这才是社会主义民主政治条件下，干部应尽的职责和应有的形象。因此，我们应该说一声，“当官莫为民作主，老老实实作公仆。”

莫把评议变评功

人大代表开展评议活动，这的确是强化人大监督的一种好形式，浏览人大系统的报纸刊物，随处可见各地开展评议活动的信息。评政府、评两院、评乡镇七站八所，称得上是如火如荼，民主气氛活跃。

但是，还应该看到，代表评议活动中也存在一些不容忽视的问题。例如，某地人大组织的一次代表评议政府组成人员活动，评议会上只听一片赞扬声，评议发言都是光说成绩，不说问题，甚至有的被评议人员有严重问题，却丝毫未受触动，使旁听的群众大失所望，会后群众议论说，“评议会变成了评功会，本来看着是乌鸦，一评议却成了喜鹊，这样的评议还不如不评。”不能不说群众的议论是有一定的道理的，是一付清醒剂，它让我们认真思考，开展评议活动的意义和目的到底是什么？

代表评议活动能够如此广泛地开展起来，说明它顺应了当前社会发展的潮流，符合市场经济条件下民主和法制建设的客观需要，它的意义在于通过这种新的监督形式，使国家权力机关对其他国家机关的监督落在实处，使人大对各方面工作的监督更有实效。各级人大和人民代表有责任充分发挥监督职能，实事求是地把评议活动搞好，真正实现鼓励先进，激励后进，褒奖优秀，惩戒平庸，弘扬清廉，惩治腐败的目的。

纵观各地的评议活动，能达到这种效果的还不多，评议中，肯定成绩的多，查摆问题的少，通过评议使官僚主义、违法违纪、贪赃腐败等问题受到惩处的更是寥寥可数。虽然我们的干部队伍绝大部分是好的，工作成绩是主要的，但这仍然不能否认以权谋私，贪赃枉法等违法违纪问题的存在。评议不是总结工作，不是表彰先进，不能只写功劳簿。评议是一种监督手段，是对各方面工作中存在的缺点和错误实施制约，评议的重点应该着眼于纠正问题，修正错误，如果只谈成绩，回避问题，就失去了开展评议的意义，无法达到评议的目的，特别是在评议中，如果让违法违纪、贪赃枉法的问题轻易过关，那就绝不是评议活动走过场的问题了，它会让国家权力机关的权威丧失殆尽，让人民群众大失所望，而且在客观上宽容了缺点错误，默认了违法违纪，甚至会使贪污腐败问题合法化。

事实上确实有的地方，人大评议之后，有问题的被评议人员不是有所收敛，痛改前非，而是有恃无恐，变本加厉，结果很快就东窗事发，锒铛入狱，这样的经验教训实在是太深刻了。吸取这些经验教训，就应该重新审视我们的代表评议活动，从根本上解决开展评议的指导思想和认识，把评议的重点放在制约功能上，实事求是地肯定成绩、解决问题，切实发挥人大代表的监督作用，只有这样才能真正树立起人大的权威，推进社会主义民主法制的进程。

执法应为百姓谋

社会主义市场经济的大潮，把中国的老百姓一下子推到了一个完全陌生的环境中，从过去的计划经济模式中走过来，人们还没有完全适应新环境下如何维护自己的利益，有时候冷不丁的遇上件事，真叫人满头雾水，不知所措。

前几天在报纸上看到一篇稿子，一个记者在某电影院门前买了一张进口大片的电影票，进门看电影时却又让他交加座钱，不交钱就别看电影，不看电影也不给退票。电影院的经理倒是直言不讳：“我们就这规矩，爱找谁找谁去。”碰上这事能找谁呢？找警察？人家肯定不管这一段；找法院？小事一桩没法受理；找领导？他就是领导；找他的上级单位？恐怕也是白搭功夫，谁都知道，现在改革了、承包了、放权了，到处都是无上级单位。实在没招，靠新闻媒介给他曝曝光，可你曝你的光，他挣他的钱，你曝了半天光，人家八成都没看见。再说，这是记者遇上了这件事，换上个平头百姓，谁有那么大的能耐。象这样活人吞了个死苍蝇的事，没准谁都会遇上个一次半次，让你咽不下、吐不出。防不尽的假冒伪劣，躲不开的冷横冲硬，理不清的糊涂官司，让人没法计较也计较不起。

可凡事总得有个规矩，市场经济终归不是原始的自然经济，社会的运转也不是仅靠道德来维持，它需要一些社会公认的行为规范，因此，人们常说，市场经济是法制经济，一切经济活动都要受到法律的制约。

为使市场经济下的经济活动、社会生活能够有法可依，国家颁布施行了一系列法律，人们的衣食住行都有了相应的法律予以保护。走进商店，有《消费者保护法》，来到饭店，有《食品卫生法》……现在的当务之急是执法部门要切实负起责任来，真正依法办事，严格执法，依法保护公民的合法权益，百姓有了事，真正有人管。当前各地实行的行政执法责任制是个好办法，人大既对司法机关进行司法监督，也对行政部门进行执法监督，量化执法目标，落实执法责任，定期检查执法情况，使行政执法部门真正负起责任。普通公民也要增强法律观念，学会运用法律武器来维护和保卫自己的合法权益。遇到问题，懂得有那些法律法规能保护自己，知道找那些执法部门去讨个说法。人大则应该切实加强执法监督，把行政执法情况作为人大监督的一项重要内容，通过执法检查、代表评议等有效形式促进行政执法。通过这样广泛全面的执法用法活动，构造一个完整的社会法制环境。只有这样，才能真正实现有法可依、有法必依、执法必严、违法必究的法制目标，人们的经济活动和社会生活才能依法有序地正常进行。

“参政议政”符合代表职责

近几年，在人大制度理论研究方面，曾经有人撰文对“人大代表参政议政”的提法提出异议，异议的要点主要是认为现行法律中没有这个提法，认为参政议政是政协委员的职责，人大代表履行职责的法律内涵是参加行使国家权力，因而不能与政协委员共用“参政议政”这一个词语。

我不同意这个观点，因为“参政议政”作为一个由缩略短句而演变成为现在的固定词组，其直接表述的意义是比较清晰和恰当的，它不仅被人们广泛地使用着，而且被绝大多数人所正确理解，没有出现词义的误解和歧义。

根据中国文字特点，见字生义是最基础的功能，就是说，看到一个字或词，最先想到的词义如果符合使用者要表达的意思，那就应该认为用词是恰当和准确的。依此来衡量，“参政议政”这个词组中，“参”的最常见词是“参加”、“参与”，“政”的词义是“政治”、“政务”，那么“参政”的词义完全可以理解为“参加行使国家权力”，现在大多数人也正是这么理解的。持否定意见的同志把“参”的词义解释为“参议”，这其实是舍本求末了。“参议”这个词既不是“参”的本义，也不是它的引申义，更不是我们现在社会生活中的常用义，而且这样的解释在逻辑上是不通的，是偷换概念，因为参政的“参”是动词，而“参议”这个词，无论古今中外都是名词，明朝和清朝时参议是一官职，现在国外的参议院是一个机构名称，我国二、三十年代也曾有过参议这样的官职。把“参政”理解为“参议”是明显的谬误。还有人把“参政议政”说成是西方议会制的产物，这就更没有根据了，纵观西方民主制度中，谁也找不到参政议政这个词语，西方确曾有过“参政权”的提法，但其含义仍然是“参与国家管理的权利”，与我们现在所说的意思相同。

也有的同志认为“参政”一词表述不准确，应改为“主政”、“当政”等等，这也是说不通的。因为人民代表大会是国家权力机关，实行“民主集中制”的议事原则，人大代表是权力机关的组成人员，人大代表作为个人只能是“参加”，不能称为“主政”或其他什么，这是有着严格的本质区别的，权力机关与组成人员是绝对不能等同的两个概念。因此，说人大代表“主政”不仅在表述上不准确，在逻辑上也是不通的。

至于说现行法律中没有这样的提法，因而在实际工作中就不能使用，这也是对依法、合法原则的误解。合法的标准是要求符合法律精神，并不是要到法律中寻章摘句地简单套用，法律中没有的就不能说。例如：我们现在经常说的“人民代表大会制度是我国的根本政治制度”一说，要到法律中也查找不到，不能因此就判定为没有法律依据而不许使用。教条主义地对待法律条文，只能束缚人们的思想，不是真正的依法办事。

说参政议政是政协委员行使职权的特征，因而人大代表就不能用，这也站不住脚。就象“建议”是人大代表的一项法定职权，可《宪法》中还明确规定普通公民也有对各方面工作提出“建议”的权利，能够因此而断定这是把人大代表与普通公民的权利相提并论，混为一谈吗？文字相同而内涵不完全相同的情况是广泛存在的，象代表建议和公民建议的区别一样，人大代表的参政议政与政协委员的参政议政也是有着不同的法定作用和效力。

其实，参政议政的由来，是随着人民代表大会制度这种新型的代议制形式而出现的，是对应“议行合一”的政体特征而对代表履行职责行为的概括。参政议政一词短短的4个字，包含了“参加行使国家权力，审议国家大事”这样的含义，简洁精炼，好说易记，在日常社会活动中，说人大代表参政议政，比说“参加行使国家权力，审议国家大事”要简洁生动得多。

最后要说的是，这个问题早有定论，江泽民总书记1993年3月在参加全国人大、政协两会的党员负责人会议上的讲话中明确提出：“要按照宪法和法律的规定，认真行使和履行代表的权利和义务，积极参政议政。”这说明，人大代表参政议政的提法不仅为大多数人所理解和接受，也得到中央领导的认同，用这样的说法来概括人大代表的工作和活动，是符合人大代表职责的基本特点的。





附录1

“人民代表参政议政”的提法不妥

辛建中【山东·即墨市】

最近，在走访代表中，常听到相当部分党政干部诸如“尊重人大代表参政议政的权利”、“发挥人大代表参政议政的作用”，“提高人大代表参政议政的水平”等，把人民代表依法行使职权、履行义务作“参政议政”这一不全面、不确切甚至说是不符合《宪法》、法律条文的表述。

人民代表“参政议政”的提法，查无出处。《宪法》和法律从未用过。参政议政，是对政协成员、民主党派和无党派民主人士以及其它爱国人士参与国家政治生活的泛称。参政议政的具体内容和形式，在《中国人民政治协商会议章程》中有着明确的规定。人大代表和政协委员、民主党派成员的职权、义务和作用不同。如，人民代表对权力机关、行政机关和司法机关的工作报告进行“审议、审查”，政协委员则是“讨论和提出意见”；人民代表的议案被通过后具有法律约束力，而政协委员的提案没有法律约束力，而是一种民主监督的形式。《代表法》详细地规定了代表的权利、义务和活动形式。

一个观点与提法的表达，总是与人们的认识及实践相关连、相影响。人民代表“参政议政”的提法，不仅把政协、民主党派参与政治活动的泛称不恰当地“移植”过来，而且与宪法、法律中有关代表职权、义务和作用的条款在实施中尚有差距的问题有关。一些地方的政府组成人员在人代会和人大常委会会议上没有摆正关系，很少参加听取小组审议或审议意见的汇报；代表对政府提出意见，只能自己道自己听，出现“缺席审议”的怪现象，最终是“你自管审，我自管干”；对决议、决定的事项，不予关心，不加重视。另有，部分人大代表受“参政议政”的提法所影响，从而淡薄了主人意识。人大代表这一地方国家权力机关的组成人员的活动和作用发挥，在实践和人们的心目中，被降到了从属或较低的层次． 在大力宣传和贯彻实施《代表法》过程中，确有必要澄清和纠正这些错误的或极为模糊的提法。否则，在客观上将不利于人民代表职权的依法行使。





附录2

谈人大代表依法行权不是“参政议政”

高山

“参政议政”一词，就其本来意义而言，是西方议会制的产物。所谓“参政”，是指议会中因为没有一个获得了法定的多数席位、因而取得独立执政地位的政党，只能由几个政党联合执政，组成联合政府，政党参加联合政府即为参政。所谓“议政”，是指议会作为立法机关，与行政机关、司法机关是三权鼎立的关系，议会无权决定政务大事，只能对政府行为评头品足，以论是非。议政，也即实实在在的清淡。

进一步分析，我国人大与西方议会虽然都属于代议机构，但有原则区别：其一，我国人大是国家权力机关，不但有立法权，还有监督权、人事任免权和对重大事项的决定权。而西方议会除了立法权以外，没有其它权力。所以对其它三权而言，它只能“议”，不能“决”。其二，我国人大与行政、审判、检察三机关的关系，是产生与被产生、监督与被监督，决策与执行的关系。政府作为行政机关是人大的执行机关，行政、审判、检察三机关都必须执行人大的决议、决定，都必须接受人大的监督。西方议会与行政、司法则是互相制衡关系。由此可见，“参政议政”这个词，对西方议会是非常准确的，而对人大和人大代表来说，由于其性质和地位的不同，由于其行使的是国家权力而不是什么“参政议政”的权力，因此用“参政议政”来概括人大代表的行权活动，显然是不确切的，起码是过于轻描淡写了。

人大代表参加行使国家权力，也不能理解为”参政”。除上面说过的理由而外，人大代表作为国家权力机关组成人员，在结构上虽然有各方面代表，工、农、商、军等，其中也包括民主党派的代表，但在法律上不能代表某一政治组织或某一社会阶层，并不是作为党派或界别的代表来“参政”的。他们是由选民或选举单位选举产生并受其监督，代表人民的利益和意志，依法行使国家权力，这与“参政”显然不能相提并论。

当然，“参政议政”一词并非不可用，政协活动就是一种“参政议政”，但其特定含义也是十分明显的。

在理论上明确人大代表依法行权是参加行使国家权力，而不是“参政议政”具有重要意义。一是有利于提高对我国根本政治制度的认识，划清与西方议会三权鼎立的界限，充分发挥我们的政治优势；二是有利于增强人大代表依法行权的信心和效力。从人大代表方面说，明确了自己的“主人”地位，就可以大胆参加行使国家权力，而不必瞻前顾后，怕这怕那；从接受监督一方面说，明确了自己的“公仆”地位，就必须依法接受人民的监督，严格执行人大的决定，正确对待人大代表的批评意见；三是有利于提高人大代表素质。既然人大代表是要参加行使国家权力，就必须具有相应的从政能力和决策水平，而不仅仅是荣誉称号，政治待遇。对此，就要逐步考虑如何采取各种措施如代表专职化等，来提高代表素质，使其更好地担负起宪法和法律赋予的重任。

人大监督 勿庸置疑

我国《宪法》中明确规定：县级以上的地方各级人大常委会，监督本级人民政府，人民法院和人民检察院的工作。这是各级人大及其常委会行使监督权的最主要内容，也是众所周知的基本常识。可是对人大监督的具体实施，却仍有人存在异议。《经济参考报》1998年12月29日刊载贺绍奇的文章《人大监督也要合法》，就反映出当前一些人对人大监督的片面认识，因而产生了贺绍奇文章（以下称“贺文”）中最后的疑问：“人大监督权由谁行使、如何行使、按什么程序行使的问题，这本身也是法治问题，值得引起我们的重视。”为什么会产生这些疑问呢？显然是贺绍奇对我国法律体系构成了解得不全面，因而对相关的法律规定和内涵认识理解不周延。首先应该明确，我国的法律体系，既包括全国人大及其常委会制定的宪法、法律，也包括各省、自治区、直辖市人大及其常委会通过的地方性法规。地方性法规也是法律文件，在本行政区内具有由国家强制力所保证的法律效力。

以贺文中提到的人大监督案件为例，其所在行政区为河北省，该省第七届人大常委会第二十五次会议于１９９２年２月１５日通过并公布施行了《河北省各级人民代表大会常务委员会监督工作条例》（以下简称“监督条例”），这部地方性法规中对贺绍奇同志的疑问均有明确的规定。下面仅援引该法规中的条文来释贺文中提出的三点异议。

“一是监督权的行使集中到了人大常委会的办事机构和人大常委主任会议。”这说明贺绍奇还不了解人大及其常委会的行权方式和议政形式，因为人民代表大会是每年召开一次，人大常委会一般每二个月召开一次，它的日常工作就是靠主任会议和各专门委员会来处理的。因此《监督条例》中就此在第五条中规定：“常务委员会主任会议负责处理常务委员会行使监督职权的重要日常工作。”“人民代表大会专门委员会在人民代表大会闭会期间，在常委会领导下，研究、审议和拟定有关监督的议案。”在这里，贺文中还有个对人大专委会的认识偏差，把全国人大的法工委当成了办事机构。其实全国人大法工委不是人大常委会的办事机构，而一个专门委员会。全国人民代表大会的专门委员会承担着研究、审议和拟定相关法律的职责，因而全国人大常委会所行使的解释法律的职权，在日常工作中也必然是由各专门委员会承担，不能认为这是“毫无法律依据的”。

“二是监督者涉足案件具体审理，对案件具体如何处理有所干预。”《监督条例》第三十四条规定：“主任会议根据专门委员会或者常务委员会办事机构提出的报告，或者听取有关机关汇报后，认为已经发生法律效力的判决、裁定或者决定有错误，应当责成有关的人民法院、人民检察院和人民政府有关部门，依照法律规定进行复议、复查。”该案例已经一审判决，二审维持原判，是已经发生法律效力的判决，对法院因故不能执行，人大提出处理意见，这既不能称之为“涉足案件的具体审理”，也是符合法律规定的依法监督。

“三是在案件审理过程中，监督者提前介入，违背了事后监督的原则，不尊重司法机关的独立地位。”所谓提前介入应是指案件审结之前的司法程序，对已判决的案件进行监督不能视为提前介入。至于“独立地位”一说，《宪法》中第一百二十六条规定：“人民法院依照法律规定独立行使审判权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉。”这款规定中界定的非常明确，没有包括作为国家权力机关的人大及其常委会，相反，法院独立行使审判权是以人大监督为前提和保证的。另外，人大与司法机关是监督与被监督的关系，称权力机关不尊重司法机关，实在是本末倒置。

除了上述问题之外，贺文中还有两处概念和逻辑方面的错误。一是该文中把人大常委会一律写成人大常委，（不知是印刷错误还是原文如此），人大常委会是人民代表大会的常设机关，其组成人员不叫常委。二是认为党委书记兼任人大主任将出现“党委办案”的问题，这是错误的推理，人大及其常委会实行的是集体行权“多数决”原则，组成人员地位平等，每人都是一票权，这是人民代表大会制度的基本原则。

总之，人大及其常委会对司法机关的个案监督，既是有法可依，其监督主体、内容以及法定程序也都是十分明确的。人大监督，勿庸置疑！





附录

人大监督也要合法！

贺绍奇

以人大的监督来促进司法公正，是人们眼下关注的一个问题。但人大的监督行为和方式也要注意合乎法律，这点应予以重视。

不久前，有报纸以“个案监督，一督到底”为题报道了某市人大常委成功地对一起民事案件行使监督权、案件最终得到正确处理的新闻。但对本案人大常委司法监督的方式，笔者却不敢喝彩。相反，笔者深为忧虑，由于认识上的误区，如此司法监督有滑向旧式“党委办案”的趋势。笔者认为，报道反映的这种人大司法监督方式，存在下列问题：

一是监督权的行使集中到了人大常委的办事机构和人大常委主任会议。根据报道，在省人大请示下，全国人大法工委对《城市房地产管理法》第五十三条进行了解释，它们认为房屋租赁合同不以登记为生效要件。这一解释被市人大常委理解为最高效力的法律解释，具有法律效力。不管此解释是否正确，但法工委行使法律解释权是毫无法律依据的，因为我国宪法规定的法律解释权属于全国人大常委。报道还提到该市人大常委对法院的监督，许多都只是通过人大常委主任会议实施的。

二是监督者涉足案件具体审理，对案件具体如何处理有所干预。首先是全国人大信访部门召集省高院、省人大信访处、市人大常委、市中级法院有关负责人汇报，然后指示按法工委的意见办，期限结案；其次是市人大对法院指示，法工委的意见是立法机关的解释，具有最高权威性，人民法院要遵照执行。这样对管辖法院发号施令是不合适的。

三是在案件审理过程中，监督者提前介入，违背了事后监督的原则，不尊重司法机关的独立地位。人大常委对本案的监督是在法院的审理工作中进行的。按照我国程序法，再审案件一审判决后，当事人还可以提起上诉。因此，法院对本案事实究竟如何认定、如何适用法律，其对案件的审理和判决有无违法，是否需要人大进行监督皆是未知的因素。因此，人大提前介入，并就如何适用法律作出硬性的指示是完全不恰当的。

如果人大的监督不恰当的话，就可能使得人大的监督不是建立在按照民主、法治的基础上的监督，可能蜕变成个别领导、个别部门越俎代疱的行为。如本案，直接的监督者实际上是市人大主任会议，而该市人大主任又是党委书记兼任的，因此出现另一种形式的“党委办案”和“领导办案”的危险并非是不可能的。

党委办案是十一届三中全会以前的制度。当时，为保证党对司法的领导，所有重大案件法院都要报政法委审批才能作出判决。这是把司法看作是阶级斗争的工具的产物。1979年9月9日，中共中央下达了《关于坚决保证刑法、刑事诉讼法切实实施的指示》的文件，正式取消了这一制度。如果人大司法监督变成了人大常委主任会议、信访部门或其他机构对司法的监督，这种监督就又可能发展为个别领导人审批案件，其后果并不会比党委办案好。

总之，人大监督权由谁行使、如何行使、按什么程序行使的问题，这本身也是法治问题，值得引起我们的重视。

人大代表的人身特别保护权不容藐视

山西省连续发生三起非法拘禁人大代表案，经《人民日报》和《人民代表报》等新闻媒体的关注与披露，引起了社会各界及有关机关的高度重视，目前问题虽已得到了解决，有关责任人受到了处分，但由此反映出的问题，特别是轻视、藐视人大代表人身特别保护权的问题，仍应引起全社会、特别是公安司法机关的高度重视。

人大代表的人身特别保护权，是现行法律对人大代表享有司法保障的最重要内容，是保证人大代表行使职权不受干预而专门设定的司法程序上的特殊权利。以法律的形式规定对人大代表执行代表职务的司法保障，这在1979年颁布的《地方组织法》中就有规定，1993年实施的《代表法》，又对这一代表权利作出更为明确具体的规定，其内容主要包括，人大代表非经人代会主席团或人大常委会特别许可，不受逮捕、刑事审判或其它限制人身自由的措施。但是在实践中，这些司法保障远没有得到应有的重视，法律规定与社会现实存在着十分强烈的反差，山西连续发生三起非法拘禁人大代表案就是个明证。在党的十五大突出强调依法治国的今天，一些公安司法人员或者不知道人大代表的人身特别保护权，或者知道这些法律规定却并不重视，乃至出现公然藐视人大代表合法权利、粗暴践踏国家法律的行为，实在令人吃惊。更令人难以容忍的是，太原市小店区法院人员在拘捕陈月明时的表现：代表证被撕掉，执法人员口出秽语：“人大代表算个＊”，事后法院竟能用：“未看清代表证”这样苍白可笑的理由辩解，所有这些，说明某些执法机关和人员在执法观念上的问题相当严重，也说明我们对违法行为的制裁实在软弱得没有威慑作用。

面对现实，当前除大力宣传《代表法》等法律法规，突出强调人大代表的人身特别保护权外，还应从执法监督和违法制裁上加大力度。

首先要强化执法的权利申明程序。要求公安司法机关执法人员在执法过程中，必须严格依法办事，认真履行权利申明程序，在出示有关证件、文书的同时，既申明自己的法定职责，也要明确提示对方申明各自所享有的权利和义务。只有这样才能避免执行公务中的违法行为，也使“不知道”“没看清”等类似的推脱搪塞没有余地。

其次要严厉处罚侵犯代表权利的行为。公安司法机关无论是非法拘禁人大代表，还是未经人大及其常委会许可，对人大代表采取拘留、逮捕、刑事审判及其它限制人身自由的措施，其行为首先是侵犯了人大代表的人身特别保护权，同时也侵犯了国家权力机关的权威，应视为藐视人民代表大会及其常委会的犯罪，不仅应及时纠正其违法侵害行为，而且对行为人必须予以严厉的处罚。

各级人大及其常委会也应切实用好“许可”权，公安司法机关对人大代表采取任何法律措施之前，必须向人民代表大会主席团或人大常委会报告。对未经人大“许可”或“先斩后奏”的，要立即采取特定问题调查、质询、撤职和罢免等刚性监督手段予以纠正，并追究和处罚执法机关和行为人的法律责任，以形成严格执法、依法办事的良好氛围，切实保障人大代表合法权利。

应注意加强上下级人大的联系

我国行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会，从乡镇到全国共五级人民代表大会，构成了完整的国家政权体制。但是，由于各级人大的组成人员——人大代表，是由下级人大或选民选举产生的，上下级人大之间不是领导与被领导的关系，因此，在实际工作中，上下级人大的联系较少，甚至连法律规定的必要联系也没有得到应有的重视，因此，有必要重新审视上下级人大的关系，加强联系，充分发挥各级国家权力机关的整体功效。

根据有关法律规定，上下级人大之间的关系主要包括三个方面，一是法律监督关系；二是业务指导关系；三是工作联系关系。法律监督关系是指上级人大负有监督下一级人大遵守和执行法律法规和人大决议的职责，有权撤销下一级人大不适当的决议。而下一级人大则负有监督由其选举产生的上一级人大代表的职责。这些都是我国政体结构中监督机制的重要内容。业务指导关系则主要是指上级人大对下一级人大的代表工作、监督工作、选举工作、信息交流工作的指导。上下级人大的工作联系则更为广泛，形式多样，主要有列席会议、应邀参加闭会期间的各种活动、下发上报工作文件，召开经验交流会、研讨会、工作座谈会、委托下一级人大常委会组织代表视察、专题调查等形式。

为了深化人大工作，当前应注意加强上下级人大的联系。上下级人大应定期召开联系会议，这要成为人大工作的一项制度，通过上下级人大联系会议，互相通报工作情况，沟通工作要点和审议议题，对上下级人大相同的议题，可以联合开展视察、调查和检查，这样既可以发挥上下级人大的联动整体优势，强化监督力度，也可避免重复视察，减轻基层单位的负担。在日常工作中，上级人大的有关文件、会刊等应及时发送给下级人大，下级人大及其常委会的决议、决定等要及时报送上级人大常委会，其它方面的工作文件也应在报送同级党委的同时，抄送上级人大常委会。在当前尤为重要的是，随着改革的不断深化，公民法律意识的不断增强，人大信访监督已成为强化人大监督的重要窗口和渠道，上下级人大更应该加强这方面的工作联系，建立人大信访工作联系网络，及时沟通信息，对同时涉及上下级一府两院的重大、疑难信访案件，采取上下级人大联合办理的方式，促进问题的解决。

总之，加强上下级人大的联系，既是强化人大监督的现实需要，也是推进民主法制建设、依法治国的必然要求，应该引起我们的重视。

莫打法律“擦边球”

据悉，某地在届中调整一府两院领导人员的补充选举中，为了保证候选人能够高得票率当选，采取了一种新的画票方式，要求代表在填画选票时，同意的不画任何符号，不同意或弃权的画相应的符号。

这一改法，从形式上看，既省略了代表画票的繁琐，又方便了计票统计选举结果，似乎好处很多，而且没有违背地方组织法等法律规定。因为相关法律中对选举方式仅规定“选举采用无记名投票方式”，没有具体限定如何使用画票符号，所以在实际选举中无论怎样规定画票符号，都好像是允许的。但是，这样改变填画符号，具体运作起来，就会发现问题，因为投票时，不画任何符号是弃权的一种表达形式，现在把这种表达形式算作同意的意见，违背了投票人的真实表决意向，是一种侵害代表投票表决权力的行为。同时。如果同意的人不必动笔画票，就明显地反衬出只要动笔的人，肯定是不同意或弃权的人。这样一来，虽然也是无记名投票，但代表同意与否则变得一目了然。法律规定的无记名投票，“无记名”的本意是要求实行秘密表决，以保证代表能够无所顾虑的真实表达自己的意愿，保护代表正常行使民主权利。毫无疑问，这种不画选票的做法，违背了法律规定“无记名投票”所表述的秘密表决原则。

从这件事上可以看出，一些地方在坚持依法办事上还存在认识的误区。依法办事不仅是要依照法律规定，遵守法律条文，更重要的是要严格遵循法律原则，符合法律本意。法律上有明确规定的要严格遵守，法律上没有明确规定的要遵循法律原则、体现法律本意和法律精神，不能打法律“擦边球”，不能在违背法律原则的情况下去搞“技术手段”。由此联想到，我们在人大工作实践中所普遍存在的以等额代替差额、以举手表决代替投票表决等做法，都是影响我们依法办事真实效果的认识误区。就象前面所说的例子，虽然最后的选举结果达到了预期目的，但由此产生的负面效应是很大的，它极大地刺伤了人大代表参政议政的积极性，干扰影响了人大代表正常行使民主权力，也在客观上造成了对人民代表大会制度本质的损害，应该引起我们的高度重视。

人大决议由谁写

人大决议由谁写？这似乎是个无需回答的问题，人大的决议，当然是由人大来写，或者说得具体些，是由人大的相关部门来写。

这样的回答没有错，但也不全对，因为有些人大决议还真不是人大写的。例如，很多地方在召开人代会时，审议一府两院工作报告后的决议，是由一府两院自己去写，然后提交大会表决。在这个过程中，被审议的一府两院，认真一些的会派人听取人代会分团组审议的情况，若是不太认真的，则会由几个“秀才”闭门造车，凑几句无关痛痒、冠冕堂皇的官样文章。更有甚者，为图省事会把过去写的决议拿出来应付。这绝不是空穴来风，如若不信，把历年人代会的决议找出来核对一下便知。

人大代表在人代会上审议一府两院的工作，这是人大代表参加行使国家权力，审议决定国家大事的最基本、最重要的形式。代表们的审议意见，是在广泛联系群众，深入视察检查，充分调查研究的基础上提出来的，人代会的决议，应该充分吸纳代表的意见，体现代表的意愿，表达代表的心声，这是个十分严肃的问题，也是有着严格法律规定的重要程序。无论怎么说，一府两院给自己的报告写决议总是不妥，即便是在广泛听取代表的审议情况之后，即便他们认认真真、写出的决议恰如其分。这就象一个学生不能给自己写鉴定、一个企业不能给自己作评估一样，即使写得再客观公证，也失去了其应有的可信度和权威性。

社会上很多人对人大的地位和作用认识不高，“走过场”、“表决机器”的印象总是挥之不去，从人大工作上来查找原因，实在是我们有些工作没到位，有些作用没发挥，当我们殚精竭虑地研究如何充分发挥人大代表作用，提高人代会质量的时候，不妨先从人大的基础性工作上着眼，仔细研究一下我们长期形成的工作方式中是否还有需要改进的问题，我们在履行法定程序的过程中是否只注意形式却忽视了其本质。就象写决议这件事，大概已是年年如此，习以为常了，但如果从发挥代表作用，表达代表意愿，行使国家权力的本质上去认识，就绝不会让一府两院自己去给自己的工作做鉴定，给自己的报告写决议，再拿这样的决议让人大代表举手通过。而是应该由人大的专门机构在广泛听取代表意见，归纳概括出决议草案，再经全体代表充分讨论修改之后，提交大会表决。这样作出的决议才能真正代表人民意愿，做到有针对性，有可操作性，体现国家权力机关的权威性。

人民代表大会制度是我国的根本政治制度，我们必须从健全和完善社会主义民主政治的高度来做好每一项具体工作，从大处着眼，从小处着手，切实完成从“表决机器”到国家权力机关的本质转变。

浅谈人大监督的认识误区

地方人大及其常委会的监督权，是人大工作中行使最为广泛的一项职权，经过各地人大多年来的不断探索，在实践中形成了一套较为完整的监督方式和程序规范，取得了很多成功的经验。但是，由于与监督工作相应的程序法没有颁布，对人大监督的一些法定概念没有以法律的形式明确界定，因此在监督实践中各地做法不一，存在一些认识上的误区，本文就此作一剖析。


一、监督就是支持

这是人大监督工作中常说的一句话，也是各级领导阐述监督关系常用的指导性语言。这句话简明深刻，富于哲理，但却不能做简单的字面理解。从监督的本意来讲，监督不能简单地等同于支持，因为监督的本质是制约，是对一府两院的工作存在的错误提出意见，促使其进行纠正，通过纠正错误，完善工作，从而达到支持的目的。从这个意义上说，监督的作用是一种支持，这是从辩证的角度来认识监督就是支持，而不是说监督只能去支持，不管对错都要支持。只支持不制约，是对监督功能的误解。由于这种认识的偏差，致使我们在人大监督工作中偏重于支持，忽略了监督的制约功能。表现为对一府两院的工作，只谈成绩，回避缺点和错误，无论是视察、调查还是检查，只愿意选择好单位、好题目，开展评议时也是挑好的评、拣好的说。这些问题的存在，究其原因，都是对监督与支持辩证关系的片面认识和理解，强调了监督的支持作用，忽视了监督的制约功能。任何权力都必须受到制约，“没有制约的权力必然产生腐败”，在我国人民代表大会制度中，一府两院的权力就是靠人大的监督来制约的，这是我国政体结构的基本特点和优势。


二、事后监督的原则

这也是人大监督中普遍存在的一个认识误区，是从人大监督不得直接处理问题的原则派生出来的。强调事后监督，其本意是为了保证一府两院的行政权、审判权和检察权不受干扰。但在实践中却有很多弊端。例如，对行政机关的行政行为，在其决策前和进行中发现问题和失误，如果及时监督促其纠正，不但能够避免损失，而且可以减少很多无效劳动，节约人力物力和时间。若是等到事后监督，问题已经发生了，损失已经造成了，这时的监督只能是总结经验教训性质的了，于事无补。在对两院的司法监督上，事后监督的做法更为有害，因为司法活动在依法、执法及合法等方面要求更为严格，无论是依照法律规定，还是遵循法定程序，其各个环节都有严格的限制，任何环节出现差错，都会造成错误的法律结果。例如，该受理的不受理，该立案的不立案，以罚代刑，徇私枉法，这些司法腐败现象，必须及时监督制约，不能靠事后监督去纠正。总之，人大监督必须是全方位全过程的，认为人大的监督会干扰政府的行政权、两院的独立审判权和独立检察权，这是对人大监督职能的误解，因为监督只是发现问题、提出问题，不是直接处理问题，只要坚持了不直接处理问题的原则，就不会发生越权的问题，不会出现对一府两院正常工作的干扰。而对已经发现的问题，特别是对容易造成较大损失和严重法律后果的问题，如果听之任之，对人大来讲，则是一种不作为的失职行为。


三、个案监督要突出重点

个案监督是近年来各地人大比较重视的一项工作，正处于探索阶段，因而出现了一些不同的认识，与此相关的还有错案追究不主动出击等说法。其主要观点认为，人大对个案监督必须突出监督重点，坚持抓大案、要案，要少而精，切忌眉毛胡子一把抓，人大对个案监督不能大包大揽，不要主动抓案件监督。

我认为：个案监督要突出重点，错案追究不主动出击等观点，在法律概念上不准确，在工作实践中有弊端。个案监督是人大监督的重要组成部分，其本质仍是人大监督的范畴，其监督范围与原则应该与其他监督相同，不能另立原则。法律规定人大监督一府两院，并没有限定重点与非重点，在实践中也无法明确划定重点与非重点的界限。说个案监督要突出重点，那么就排除了对非重点的案件的监督。个案监督的目标必须包括所有案件，不管案件大小轻重，只要违法，就必须依法纠正。从另一个角度说，人大监督是全方位的，不仅包括违法的，也包括合法的，把个案监督限定为违法的、重点的，也就是说，只有违法的才能监督，合法的就不能监督；只有重大的才能监督，非重大的就不能监督，这显然既不符合法律规定，也是一种自我束缚。人大监督必须依照法律的规定，对一府两院各方面的工作实施广泛全面的监督，监督的原则应坚持依法治国的原则，“有法可依，有法必依，执法必严，违法必究”，本着有错必纠、违法必究的精神，坚决纠正一切违法行为，追究违法者的责任。突出重点，忽视一般，对人大监督职责来说是一种失职，对发现的违法问题不主动出击去行使监督权，就无法保证法律的尊严、司法的公正。因此，不能把“个案监督要突出重点”作为个案监督的原则。

视察别搞大帮轰

提起大帮轰，现在20岁以下的年轻人八成不会有印象，因为改革开放已经20多年了，当年工厂农村那种“出工大帮轰，干活卯子工，收工一窝蜂”的情景，早已随着社会的变革而销声匿迹。现如今，农村承包了，企业改革了，想举例说明啥叫大帮轰还挺费思量。论起大帮轰的特点和弊端，大概最形象最贴切的类比就是东郭先生的滥竽充数，当一大帮人凑到一起，没有分工没有责任地共同干一件事的时候，看不出谁使劲没使劲，谁认真不认真，也就无法辨别谁好谁孬，那么最终的结果必然是好的灰心，孬的称心，渐渐地好的也变孬了。

顺着这个思路想下去，猛然想到，我们现在的代表视察可有点当年大帮轰的味道。你看，每当人代会前，平时分散在各处的人大代表，接到集中视察的通知，或以代表团为单位，或以代表小组为纽带，十几个或几十个人呼呼拉拉，走几个单位，听听汇报，转转看看，座谈座谈，提提意见。常常是听到的汇报莺歌燕舞，看到的景象繁荣兴旺，总之形势一派大好。但这样的视察能行吗？能凭着这些表面印象去参加人代会，代表人民审议决定国家大事吗？要知道谁汇报都是挑好的说，您就是让腐败典型陈希同、王宝森之流来汇报，肯定也是成绩骄人。记得有一次到一个单位视察，那单位的负责人侃起他们的改革成果如数家珍，什么双向选择、竞争上岗，定量考核、以质评定，并言之凿凿地声称这儿再也看不到工作时间闲谈脱岗干私活的现象，似乎满负荷工作法已在这里落地生根。听得代表们群情振奋，掌声频频。其间有人去找洗手间，偶然走进几个办公室，看到的还是织毛衣的、聊闲天儿的，回来接着听汇报，那心情立刻变了味儿。

这几年，人大集体视察时代表的参与率不高，人们总是埋怨代表素质低，参政议政、履行职责的意识差，孰不知，视察的作用没发挥好，这也是影响代表积极性的一个重要因素。试想一下，费心劳神地忙了好几天，甚至把自己重要的本职工作都撂到一边，却只是浮光掠影地看了一些表面的东西，时间一长，代表的积极性能不受影响吗？

说了这么多，不是要否定人大代表的集体视察，集体视察仍然是代表视察的主要形式，但重要的是要精心组织，要尽可能地深入一些，广泛一些，对真实情况多掌握一些，应给代表提供一些分散活动的机会，如果视察中对每一个题目都能让代表分头到最基层去听听看看，那么一个视察团的几十个人，总会从更多的角度和侧面了解一些真实的情况，大家的感性认识互相交流，则必然是比较客观比较全面的。另外，集体视察也不是唯一的形式，《代表法》中已经明确规定了代表持证就地视察的权力，各级人大就应该依照法律规定，有意识地指导人大代表就地就近持证视察，不必非等人代会前才搞视察。应把视察作为人代会闭会期间人大代表的一项经常性随机性的自觉活动，只有这样，才能密切代表同人民群众的联系，才能真正体察民情代表民意，代表人民参政议政，发挥人大代表的作用。

议案不能让政府去“办理”

《人民代表报》2001年5月8日刊载的文章“谁来办理代表议案？”，该文对人大议案的本质内涵，处理程序和法律地位存在一些明显的谬误，特提出商榷。

１、代表议案不是人大议案。众所周知，法律规定有权向人代会提议案的主体，主要分为两类，一是主席团、常委会、专委会、政府可以提议案（姑且称之为单位议案）；二是人大代表按法定人数联名可以提议案，这便是大家称之为代表议案的。二者有一个重要差别，即是单位议案“经主席团审议决定提交大会表决”，而代表议案则是“由主席团决定是否列入大会议程”。这就是说，代表议案仅是个阶段性文案，它也许能列入大会议程，也许不能列入大会议程（没有列入大会议程的即通常所说的“议案转建议”）。代表议案一但经主席团决定列入大会议程，则与单位议案一样都成为大会议案（或称之为人大议案），而不是原来意义上的代表议案了。人大议案是要提交会议审议表决的，不是要谁去办理的。“谁来办理代表议案？”的疑问显然是错误的推论。

２、关于“本级人民代表大会职权范围内”的内涵。《地方组织法》规定地方各级人民代表大会行使十五项职权，那么这十五项职权所涉及的内容都可以提议案吗？显然不行。因为那样一来就意味着什么问题都可以提议案，法律规定的“属于本级人民代表大会职权范围内的议案”变成没有意义的废话。那么，该怎样理解“本级人民代表大会职权范围内”的法定内涵？按照地方人大所拥有的决定权、监督权和任免权这三大职权来分类研究，可以看出，议案所涉及的内容只能是重大事项决定权（部分地方人大包括制定法规权）。因为，议案需要通过大会表决，采取“多数决”原则最后确定，人大表决通过的事项是决定性的，具有由国家强制力所保证的必须执行性，不可含糊，没有讨价还价的余地。而对人大“监督权”所涉及的对象——一府两院的行政权、审判权和检察权，按照人大监督“不包办代替”的原则，不能作为议案提出并交付大会表决。只能以意见、批评和建议的形式提出，一府两院按照尽力而为、量力而行的原则，能办则尽快办理，暂时解决不了的问题，可向提建议的代表说明原因，认真作出答复。对“任免权”所涉及的对象，虽然也要通过大会表决，但不是作为议案提出，而是法律专门规定的“任命案”、“罢免案”，处理程序也与议案不同。另有“质询案”则不需大会表决。这样分类研究的结果可以看出，代表提议案的内容只能是人大决定权的内容。实际上，很多省（市）区的地方性法规中已经明确界定了议案的内涵，以《昆明市人民代表大会代表议案处理程序的规定》为例，其中明确规定：“代表议案是指在规定时间内，市人大代表十人以上联名依法向人民代表大会提出的属于市人民代表大会职权范围内的地方性法规案、地方性法规修正案、重大事项决议决定案等议事原案”。浙江、新疆等省（区）的地方性法规也有类似的规定。由此看出，“人民代表大会职权范围内”是指地方人大“决定权”的范围。

３、不能让政府去“办理”议案。从上面的分析可以看出，议案的内容应是本行政区内的重大事项，议案的特点是要“议”，但“议”是过程，不是结果，议案最后要交付大会表决，表决通过则是“决”的结果。人民代表大会行使国家权力、审议决定国家大事，重点是要体现为“决”字，只“议”不“决”与国家权力机关的地位和作用是不相称的。不能想象几百名、上千名人大代表认真审议、表决通过的事项，还称为“议案”并交政府去“办理”，已经表决通过了，还有什么可“议”的呢？又让谁再去“议”呢？表决通过后的“议案”就应该称为“决议”“决定”，这是坚持人大决定权的原则问题。同时，把人代会表决通过的“决议、决定”交政府去办理，显然是没有道理了。政府是人大的执行机关，对人大决议、决定只能执行，不能象对待代表意见、建议那样去办理，不能有条件的就解决，暂时解决不了的向代表说明情况，这也是议案与代表建议的本质区别，“办理”不是执行，把人大代表表决通过后的“议案”交政府去办理，是一种不规范的作法，也是与人大职权相悖的，当前为规范并强化人大工作，急需解决这样的问题。





附录

谁来办理代表议案？

李方伟 【鄂·老河口市】

2001年1月23日《人民代表报》刊载了晓禾同志的文章，题目是《政府能办理代表议案吗？》（以下简称“晓文”）。该文提出这个命题并加以否定。其理由：一是议案属于人大职权范围内的事项，政府无权办理；二是未被列入大会议程的议案，由人大有关专门委员会联合政府有关部门再次调查充实，提交人大常委会审议，人大常委会审议的，不是办理议案的结果，也不存在政府办理议案的问题；三是议案属于“决议、决定或地方性法规”，政府是执行“决议、决定”，不属办理议案。那么，谁来办理代表议案？

笔者认为，对上述观点有必要加以澄清，否则将会导致代表议案只有人代会认可后自己承办，其他国家机关不必承办的错误认识，从而产生实际上的国家机关关系紊乱和相互抗阻行为。

什么是议案？法律没有明确的定义。目前有两种意见：一种意见认为，议案是依法享有提议案权的主体在规定的时间内向国家权力机关提出的议事原案。另一种意见认为，议案是国家权力机关召开会议时，列入会议议程、并进行审议表决的议事原案。笔者倾向于后一种，但还得再加上一句：只有大会表决通过的议事原案，才是真正意义上的法定议案。

“晓文”中写道：“议案所以能够成立。除要有法定人数在法定时间提出外，关键要看其内容是否属于本级人民代表大会职权范围。而人大职权范围内的的事项，怎么能让其他国家机关办理呢？”这里涉及两个两个问题要澄清：一个是国家机关之间的关系问题，另一个是对“本级人民代表大会职权范围”的理解问题。县级以上地方国家机关有：权力机关，即地方各级人民代表大会及其常务委员会；行政机关，即地方各级人民政府；审判机关，即地方各级人民法院；检察机关．即地方各级人民检察院。地方人民代表大会及其常委会是地方最高国家权力机关，其它国家机关都是由它产生的。宪法第三条规定：“国家行政机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生，对它负责，受它监督”。尽管法律也规定政府、法院、检察院分别具有独立的行政权、审判权、检察权，但都是在人大统一行使国家权力的前提下，各司其职。因此，各级政府、法院、检察院与本级人大不是并行关系和相互抵阻关系，而是要向其负责，报告工作，接受监督。即常说的“主仆”关系。宪法第二条规定：“人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务”。人民政府是人民派出的专司行政事务的国家机关。人民代表通过议案的形式要求政府解决或办理落实行政方面的重大事项，政府不办理，谁来办理。

关于“本级人民代表大会职权范围”的问题，地方组织法第八条已规定的很清楚，共有十五款，涉及内容很广。法律规定代表“可以依法向人民代表大会提出属于本季人民代表大会职权范围内的议案”。这里讲的“本级人民代表大会职权范围内”，笔者认为主要指的是法律规定的、本行政区域内的、不属于党群组织管辖的、以及上级国家机关直接管辖的事务。“晓文”似乎把人大的“职权”理解为“直权”，即直接行使权力——立法权、选举权、监督权、决定权、任免权。这些直接由人大行使的权力。其它国家机关当然不能侵犯。但是人大职权范围内的议案，其内容涉及其他国家机关的，其他国家机关有责任办理和执行。

人大代表依法向人代会提交的议案，能否被列入大会议程，要由大会专门委员会审议，主席团研究决定。其议事原案只有经主席团研究决定列入大会议程并交大会表决通过后，才能为议案，才具有法律效力，才能交由相关承办机关办理落实。那么，其他绝大部分代表议案原案（笔者认为可称之为“议案草案”）未被列入大会议程怎么办？只有大会专门委员会和主席团有权处理，人大常委会无权处理。像“晓文”中说的“大会主席团根据议案审查委员会的建议，决定交由人大常委会审议，向下一次人代会提出处理报告”是不妥的，法律没有规定人大常委会可以对人代会的代表议案提出处理意见。“把不符合立案条件的代表议案，当作议案处理，并交政府办理”也是不妥的。笔者认为对这些议案的处理可分两种方式：一种是由提议案代表重新调查研究，提出更加充实的案由、案据和科学解决问题的方案，然后在下一次人代会召开期间向大会提交。另一种是由大会专门委员会把它们转为重要（重大）意见建议，交由相关承办单位作为重点意见建议办理和答复。其实，许多地方人大都是采用了后一种方法，它既不违法，又满足了代表的愿望。

代表议案经大会表决通过后，能否算是大会的决议、决定或地方性法规？笔者认为不能武断地下结论。首先，不能成为地方法规，议案的书面表述形式（文体）与法规书面表述形式（文体）是不一样的，议案经大会表决通过后，具有地方法规的约束力，但不是地方性法规。其次，议案经大会表决通过后，不一定要作决议决定，正如某部法律的产生一样，一旦被大会表决通过，该法律自规定的时间起就产生了约束力，就必须遵照执行。许多地方人大为了强调议案的重要性，又作出了相应的决议（决定），但不能说议案经大会表决通过就成为决议决定。另外，即使是决议决定或地方性法规，政府的办理也属于执行的一种方式。

应鼓励代表持证视察

人大代表持代表证就地进行视察，这是法律赋予人大代表的一项特殊的权力，是人大代表议政的基本前提，更是人大代表作为国家权力机关的组成人员参与行使国家权力的重要形式。由于各种主客观原因的影响，目前这项活动开展的较差，几乎处于停滞状态，绝大多数代表从未进行过持代表证就地视察活动，法定权力变成了纸上的空文。

按照有关规定，人大代表每年参加两次集体视察。但集体视察受各种条件的限制，往往时间紧、议题单一，而且无法全面深入、细致具体地了解真实的情况，更无暇顾及随机发现的一些群众反映强烈、意见较大的问题。代表随时随地持证视察，则可弥补这个问题。《代表法》明确规定：“代表可以持代表证就地视察。”这是现行法律为充分发挥代表作用专门设立的法定权力，因为人大代表分布于社会各个领域，与人民群众直接接触和联系，充分发挥代表持证就地视察的作用，就能够随时反映群众的意愿和要求，督促有关部门尽快解决一些具体问题，而不必等到问题成堆时靠集体视察来解决。在这个意义上说，人大代表持证就地视察是集体视察的有效补充，是人民代表大会制度本质意义的直接体现。

人们常说，人大的监督是最高层次的监督，同时，人们也不无忧虑地感觉到，与其它的监督形式相比，人大的监督出现了大而化之、隔靴搔痒的倾向。在反腐败、弘扬正气上，各种监督形式都在大显神威，党内监督，全国从上到下查处了好大一批腐败分子，真正体现了监督的威力；舆论监督，在《新闻法》尚未出台的情况下，大批新闻记者顶着压力，冒着风险，用笔、用镜头、用影像在媒体上曝光，揭露了一些社会上的丑恶现象，相形之下，人大代表的监督在层次与力度上实在是与法律规定相差甚远，“代表证”的作用无法与“记者证”或其他“＊＊证”相比。

造成这些问题的原因，除代表自身素质的限制外，各级人大在监督工作上固步自封、求稳怕乱等都是影响代表持证视察的思想障碍，人大代表持证视察缺少必要的支持和鼓励，社会没有形成应有的舆论氛围，乃至很多人不知道代表有持证视察的法定权力，这些都是亟待解决的问题。当务之急，是首先从国家机关入手，各级人大应积极鼓励和支持人大代表持证视察，把持证视察作为代表闭会期间活动的基本内容之一，并作为考核代表履职情况的依据。“一府两院”都应树立依法办事、自觉接受人大监督的观念，克服对代表持证视察的抵触情绪，支持和保护人大代表依法行使自己的权力，以此来推动人大监督的不断深化，构建社会主义市场经济条件下完整的国家监督体系。

“代表法”别忘了监督代表

据悉，近年来全国人代会上代表提议案最多的问题，就是要求尽快出台《监督法》。经过紧锣密鼓的酝酿，人们广为关注的《监督法》已经呼之欲出。值此之际，有必要说一声：“《监督法》，别忘了监督代表。”

众所周知，我国的政体结构和监督机制与西方“三权鼎立、分权制衡”的最大不同，就是监督的单向性，权力机关监督“一府两院”，“一府两院”不能反过来监督权力机关，人大的监督是最高层次的监督。根据权力监督的法则，不能有“不受监督的权力”，那么，作为权力机关的组成人员——人大代表，也必须受到监督。然而，现实的情况是，对人大代表的监督正处于法律程序不完善、实际操作无法实施的状况，监督代表缺少必要的形式和手段。要进行监督就必须解决怎样监督的问题，首先是监督主体的问题，因为法律规定监督代表的主体是选民或原选举单位，而各级人民代表大会的常设机关——人大常委会是由代表选举产生的，应受本级人大代表监督，而不能反过来去监督本级人大代表，这就不可避免地造成了由谁组织选民、怎样对代表进行监督的问题。其次是选民或原选举单位对自己选出的代表的工作情况缺乏了解和掌握，因为选民和选举单位选出的代表都是上一级国家权力机关的组成人员，参加的是上一级人民代表大会的工作和活动，代表的工作情况，选民和原选举单位不易了解和掌握。客观上形成了对代表工作和活动的监督，能看到的无权监督，有权监督的又看不到这样一种被动局面。其三，罢免代表的法律规定不完善。《地方组织法》和《代表法》中规定各级人大代表有权罢免的对象中，仅列入了由其选举产生的本级人大常委会组成人员、政府组成人员、两院院长，却没有列入也是由其选举产生的上一级人大代表，这就使各级人大在工作内容安排上，忽略了对受其监督的上一级人大代表的监督、审议和罢免工作。

《监督法》是调节国家机关之间关系的程序法，它不仅应明确规定国家权力机关对行政机关、司法机关的监督形式、内容和程序，也应对整个监督体制和监督体系的各个环节作出明确的规范和界定。特别是对当前尚未引起广泛重视的监督人大代表问题，更应从立法的角度强化监督手段和措施，保证和促进国家权力机关的组成人员具备履行职责、执行职务所必需的素质和能力，淘汰不称职、不合格的人员。因此，在制定国家《监督法》的时候，应把监督代表作为一项重要内容，明确监督代表的意义和目的，详细规定监督代表所必需的形式、手段和程序等，解决由谁监督、怎样监督的问题。同时，还应量化代表工作，规定可操作的监督方式，如代表工作通报制度、代表定期向选民或原选举单位述职、开展评议代表活动等等。总之，监督代表是一项重要的工作，也是一项法律规范性很强的工作，应该引起我们高度重视，并通过立法予以规范和加强。

人大监督 有法可依

最近几年，各地人大在行使监督权的过程中，普遍加强了对公安司法机关具体案件的监督，即通常所说的“个案监督”，引起了社会各界对人大个案监督的广泛关注，同时，也引发了对人大能否进行个案监督的争论。持否定意见的人认为，现行法律规定的人大监督一府两院，在实践中只能实施宏观监督，不能监督具体案件，人大进行的个案监督，没有法律依据。受这种观点的影响，一些公安司法机关的工作人员也以此理由，拒绝人大对具体案件的监督。

人大能否进行个案监督？我认为，人大监督公安司法机关的具体案件符合法律规定，个案监督，有法可依！

首先，应正确理解什么是监督，监督的词义是监视、督促的意思，也就是一要看，二要督促。《地方组织法》中对地方人大及其常委会的职权规定，第一项就是：保证宪法、法律、行政法规和上级人民代表大会及其常委会决议的遵守和执行。要保证法律法规和人大决议的遵守和执行，人大对本级一府两院的具体执法和司法行为就要一看二督促。正确的执法，依法办事、依法判案，人大肯定是依法支持。而对错误的执法行为乃至冤案错案，其行为必然是违背法律规定，人大就必须依法监督，督促相关部门或机关予以纠正、改判，这种情况下的人大监督，着眼点不是针对案件的结果，而是针对违法问题，“违法必究”原则体现在人大监督工作上，就是要对执法、司法过程中的违法问题，及时发现，督促纠正，查清责任，明确是非。只有这样，才能真正保证国家法律的遵守和执行，如果对违法的行为不去督促纠正，人大就是失职。

其次，法律规定的人大监督本级一府两院，其条款中既没有限定人大监督只能是宏观监督，也没有禁止微观监督——即对具体案件监督，那么，这个监督就必然是全方位、全过程的监督，既包括整体的“宏观”，也包括具体的“微观”；既包括对人的监督，也包括对事的监督。应该用辨证的观点认识这个问题，宏观是微观的总和，人和事是紧密联系的，不能割裂开来，脱离对具体违法案件的监督而侈谈宏观监督，只能是一句空话。

其三，虽然全国人大尚未制订《监督法》，有关对违法案件实施监督的法律规定也暂未出台，但不能以此就认为人大个案监督没有法律依据。因为各省人大及其常委会均已颁布实施了本省的《监督条例》，有的省市还出台了有关“个案监督”和“错案追究”的法规，这些地方性法规中对人大监督公安司法机关的具体案件都有明确规定。地方法规是地方国家权力机关的立法成果，是国家法律体系的重要组成部分，具有国家强制力所保证的必须执行性，也是公安司法机关依法、执法的法律依据，无论以何种理由推脱拒绝遵守和执行这些法规，本身就是一种违法行为，是与“有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”的法制原则背道而驰的。

最后要说的是，任何法律都是要随着社会环境的不断发展变化而逐步完善，对人大个案监督在理论上有争论，认识上有分歧，只能通过立法机关以法定的形式修正完善，却不能作为拒绝遵守、拒绝监督的借口，严格依法、公正执法才是公安司法机关根本职责。

人大监督慎用“表决权”

“表决权”是人大会议上常用的一项法定职权，也是人大行权方式中最具权威的一种形式。缘于此，现在各地人大越来越多地行使“表决权”，出现了政府职能工作靠人大“表决权”开道、违规行为让人大挡驾的倾向。例如：某地在教育经费紧张的情况下，政府欲出台向学生家长集资办学的办法，为减少社会阻力，将集资办学的办法交人大审议表决，然后以人大决定的形式推出；还有的地方修桥筑路向农民集资或摊派，也让人大表决通过，付诸实施。这些做法，超出了当地群众的经济承受能力，增加了农民的负担，以人大决定的形式强行实施，既增加了社会不稳定因素，又规避了人大的监督，严重影响了人大的威信。

还有一种倾向是人大为加强监督的力度，将不该由人大决定的问题，采取“表决”的形式在人大的会议上通过，以期引起“一府两院”的重视和执行。这主要表现为在人大常委会上对“一府两院”工作报告的审议意见，现在很多地方都采取对审议意见进行表决的形式，而且一般都是举手表决。这样的“表决”不可避免地会产生一种弊端，就是以人大的“表决权”干扰或侵害了“一府两院”的行政权、审判权和检察权，因为，人大审议意见所涉及的问题，一般都是“一府两院”职权范围内的具体工作，按照法律规定，人大对“一府两院”的工作行使监督权，人大监督应遵循“不包办代替”的原则（或称为“不直接处理问题”的原则），根据这个原则，人大会议采取“表决”的形式通过审议意见，显然是不妥当的。而且举手表决不能表达人大常委会组成人员的真实意愿，即使是失之偏颇或不正确的意见，有时也能轻易通过。这样的“表决”结果，常常会令“一府两院”无所适从，也给人大造成进退两难的尴尬局面。当前人大审议意见落实不好，反馈的结果人大常委会组成人员不满意，在很大程度上是由于轻率使用“表决权”。由此看来，人大监督应慎用或不用“表决权”，对于必须使用“表决权”的重要议题，则必须采用“无记名投票”等秘密表决的方式，保证人大常委会组成人员能够真实表达自己的意愿。

人大监督原则的准确表述

人大监督应遵循哪些原则，目前形成普遍共识的有四项，即：党的领导的原则、依法办事的原则、民主集中制原则和不直接处理问题的原则。这四项原则中，我认为民主集中制的概念表述不准确，对人大监督的实践容易产生误解和影响，特提出商榷。

民主集中制原则又称为“多数决”原则，是我国《宪法》中规定的国家机构权力运行的基本原则，它的内涵是通过表决以少数服从多数的方式来处理和决定问题。对国家权力机关的立法权、决定权和任免权来说，民主集中制确实具有普遍的原则指导意义，而对人大监督权来说，则不完全准确。众所周知，人大的监督具有内容、对象的广泛性和形式的多样性，人民代表大会和常委会会议期间审议一府两院工作是监督，代表个人或多人联名对各方面工作提出意见建议也是监督；闭会期间人大常委会组织的视察、调查和检查是监督，代表持证就地视察也是监督，代表询问和质询以及主任会议、代表小组活动等都是不同形式的监督。在这些监督形式中，除对工作报告作出决议以外，其他的形式基本上都不采用表决的方式，没有体现民主集中制的原则，因为人大监督的广泛性和多样性，不可能对每一项工作每一个代表建议都进行表决，以确定其是否代表多数人的意见，实际上也没有必要进行表决。同时人大监督的性质也决定了行使监督权不必采取少数服从多数的方式，因为监督只是提出问题，不直接处理问题，无论是人代会、常委会乃至代表个人，其监督的方式都是提出意见、批评和建议，代表一人和多人联名所提的意见建议，其作用和效力是相同的。以提批评建议的方式进行监督，是人大和人大代表行使监督权的基本方式。

由于民主集中制这样的表述，使很多人对人大监督产生误解，认为人大监督的主体是人大及其常委会，是集体行使职权，人大代表个人或部分代表联名不能进行监督，进而得出结论认为人大代表个人没有监督权。这样的认识不仅曲解了法律规定人大代表的监督职权，也使人大的监督工作无所适从。如果强调人大监督必须实行民主集中制，则否定了主任会议、代表小组等监督形式，因为相对于常委会，主任会议是少数；相对于代表大会和代表团，代表小组是少数，而代表个人就更无所作为了。由此看来，把民主集中制作为人大监督的工作原则，显然是不准确的。

我认为，人大监督的本质是民主，作为监督原则应表述为民主监督的原则，或称之为广泛民主的原则。

请“四不代表”让位子

随着社会主义民主法制建设的不断发展和人民代表大会制度的不断完善，人大代表的素质和能力不断提高，在管理国家事务中的作用也越来越大。但也应该看到，仍然有少数代表不积极履行代表职责，把代表职务当作荣誉称号看待，甚至当作护身符，他们看中的是法律对人大代表的人身特别保护权，选举时竭尽全力争当代表，选上后却不履行代表义务，表现为“视察活动不参加，会议审议不发言，选区选民不联系，群众意见不反映”，群众戏称其为“四不代表”。

“四不代表”的存在不可忽视，他绝不仅仅是占了代表名额的问题，更重要的是，他们的存在，严重影响了人大代表的整体形象，削弱了国家权力机关行使法定权力的效力。近年来各地人大都积极采取措施，力争解决这个问题，报刊上也时有个别代表因为不参加代表活动而被终止代表资格的消息传出，但给人的感觉仍然是问题严重，措施不力。 被终止代表资格的仅是连续二次以上不参加会议的代表，对“四不代表”的制约似乎还无章可循、无计可施。问题的症结，一是监督人大代表的法律规定不具体，特别是对罢免代表的条件没有明确规定，这是造成目前只有终止代表资格而很少有罢免代表职务的重要原因；二是监督人大代表缺乏必要的形式和手段，代表是否称职没有客观的衡量标准，因此也就无法对不称职的“四不代表”采取有效措施。

解决“四不代表”是推进社会主义民主制度的重要课题，应该引起各级人大的高度重视。首先是要对人大代表履职情况进行考核，应把人大代表会议期间的工作和闭会期间的活动情况及时向选民或原选举单位通报，包括代表出席会议情况、参加“三查（察）”情况，特别是人大代表提议案建议的情况；其次要组织代表定期述职和开展评议代表等活动，通过各种形式使人大代表置于有效监督之下。除此之外，最重要的是，要运用依法罢免的武器，监督的最有效手段是罢免权，不仅要对违法腐败的行为行使罢免权，对不作为、不称职的行为也应行使罢免权，通过这样的手段，请“四不代表”让位子，真正提高人大代表参政议政的能力和水平。

决议、决定不能混淆

----兼与王永忠、蔡贤光同志商榷

《人民代表报》2002年2月9日刊载了王永忠、蔡贤光二同志题为《“决议”与“决定”》的文章，其中对人大决议与决定的认识存在明显的谬误，特提出商榷。

文中主要问题：1、“据辞海解释……国家机关通过会议作出的决定与通过会议作出的决议同义。”2、“决定含义较广，包括会议以外作出的结论，”“人大决定还可用口头表述。”

上述两条说法是不准确的。首先，人大的决议与决定都是人大行使重大事项决定权所产生的法律性文件，是人大“决定权”的基本载体，是人大的法定职权，不能用辞海中的一般性解释作为分析判断的依据，二者也并非“同义”；其次，人大的决议、决定都必须是经会议按“多数决”原则表决通过的书面文件，不能在会议以外作出，更不能口头表述。因为未经会议表决的文件不能成为决定，而口头表述则无法付诸表决。

近年来，各地人大为强化行使“决定权”的力度，纷纷制定出台了本级人大决定重大事项的相关规定，对应由人大审议决定的重大事项，从内容、范围、标准和处理程序等方面做出了明确规定。但在决定权行使过程中，还存在着载体形式界定不清，决议和决定互相混淆的问题。主要表现为决议决定错用混用，对同样一个事项，有时候作决议，有时作决定，或者这个地方作决议，而另一个地方却作决定。例如对地方性法规的修改，有的地方人大是以决定的形式作出，有的地方却是以决议的形式作出。

造成这个问题的原因，主要是现行法律中没有明确界定人大决议和决定的本质差别，在法律条文中常常把决议决定相提并论，客观上造成了似乎人大决议、决定没有区别，怎么用都行的误解。

我认为，人大的决议、决定是完全不同的法律性文件，虽然二者都是经国家权力机关按照“多数决”原则通过的，都具有由国家强制力所保证的必须执行性，但因其所涉及的内容、结构和制约指向性的不同，二者具有非常严格的本质区别。分析研究近年来全国人大及其常委会行使决定权所作出的决议、决定，可以看出二者的区别：决议一般是用于批准性文件，如批准国民经济计划、预算执行情况的报告等；而决定则是对实体性问题的确认，或者是具有明确的行为规范性的法律文件，如“关于禁毒的决定”、“关于惩治破坏金融秩序犯罪的决定”等。由此可以初步界定，决议是一种带有批准、宣告、结论、确认、表态性的法律性文件，其指向性主要是受人大监督的“一府两院”；决定则是一种对问题作出实体性规定和对行为作出规范或制约的法律文件，其指向性基本上是国家权力机关职权范围内的事项。

从当前人大工作的实践看，有必要明确界定人大决议和决定的法定形式，因为这不仅是保证人大决定权规范运行的问题，同时也是保证其他国家机关——“一府两院”职责分工和权力运行的重要问题。从决议、决定所涉及的内容和制约指向性上可以看出，决定是需人大自主作出的，而决议则是对“一府两院”行使权力情况的评价和确认。如果人大在行使决定权时，对该作决定的事项不作决定，或以决议代替，对国家权力机关的职责来讲，是一种失职或不作为行为；反之，对该作决议的问题却作决定，则是越权，是对“一府两院”的行政权、审判权和检察权的干扰和侵权，违反了人大行权的“不包办代替”的原则。同时，还会削弱人大决定权的法律强制力，在客观上降低了人大决定的权威性和制约力度。从维护人大决定权的严肃性规范性出发，这些问题应该引起我们各级人大的高度重视。





附录

“决议”与“决定”

王永忠 蔡贤光 【粤·乐昌市】

“决议”和“决定”是各级人大及其常委会行使重大事项决定权在文书写作中经常使用的两种基本形式。虽然二者意义相近，但其特征和用法却有明显的区别。

据辞海解释：“决议”通常指会议通过并用书面形式表示会议意见、要求贯彻执行的结论，这种结论也称“决议案”；“决定”通常指就某一或某些问题作出处理意见，也指所定的事项。由此可看出二者的共同特征：国家机关通过会议作出的决定与通过会议作出的决议同义，即由会议通过决定亦可称决议；国家机关作出的决议和决定分规范性决议和决定与非规范性的决议和决定（规范性的决议和决定是法规的一种，具有法律效力。如全国人大常委会《关于取缔邪教组织、防范和惩治邪教活动的决定》）。二者之间也有不同之处：1、决议必须通过会议作出，同时达到法定人数，如地方各级人民代表大会进行选举和通过决议以全体代表过半数通过；决定则含义较广，它还包括会议以外作出的结论。2、决议必须用书面形式表示，决定除有规定外，还可用口头表述。3、决议的内容偏重要求贯彻执行会议通过的结论，如人民代表大会通过政府工作报告用“决议”；决定的内容则偏重于对某一或某些问题作出处理意见，如人大常委会关于召开人民代表大会的时间用“决定”。

通过以上分析，一般情况下，“决议”适用于会议讨论通过并要求彻执行的事项，“决定”则适用于对重大事项或重大行动做出安排。

决议、决定必须依法规范

----与岑家海同志的再商榷

随着我国人民代表大会制度的不断完善，人大及其常委会依法行使职权，针对相应事项作出“决议”“决定”的作用越来越突出。在此条件下，正确运用“决议”“决定”的法定形式，已成为国家权力运行法制化的重要标志。《人民代表报》2002年6月11日刊载了岑家海同志题为《也谈决定与决议》的文章，（以下简称“岑文”），文中对如何认识与应用人大“决议”和“决定”提出一些看法，具有积极的探索意义，值得肯定。但其中也存在几点明显的谬误，特提出再商榷。


其一、《岑文》中提出“区分人大决议决定的范围，应该用历史的观点进行分析。决议决定的适用范围，是随着实践而不断完善的，是可以调整的，不是一成不变的。”并列举全国人大常委会1981年作出的关于授权广东、福建人大及其常委会制定各项经济法规的决议和1992年作出的关于授权深圳市人大及其常委会制定法规的决定，认为这两项公文的内容均属授权立法，但前者用决议的形式颁发，后者则用决定的形式颁发。对于这种现象，《岑文》解释为决议和决定在不同的时期有不同的适用范围。但是，这种解释是错误的，这两个例子恰恰不能证明决议决定可以混用。因为这两个公文都是已经失效的法律文件，拿过时失效的事例作论据，必然得出错误的结论。事实上，在我国人民代表大会制度发展进程中，上个世纪80年代正处于法律体系建设时期，很多法定概念没有明确界定，就象当时人民代表大会上“代表议案”和“代表建议”统称为提案一样，如果现在再把议案同建议混为一谈，显然是错误的。对决议和决定也是如此，因为当时没有明确界定二者的区别，确实出现过混用的现象，这种现象，随着1987年《全国人大常委会议事规则》通过施行、1989年《全国人民代表大会议事规则》通过施行后，就不再发生，如何运用决议和决定的公文形式已经具体明确了。按照两个《议事规则》的规定衡量，对授权立法的事项，应该采用决定的形式，若用决议就是错的。这一点，查阅全国人大及其常委会1990年以后通过的决议和决定，即可证明。


其二，《岑文》认为对决议决定进行科学划分，应该依据全国人大办公厅2000年11月下发、2001年1月1日起施行的《人大机关公文处理办法》中的规定。对这个提法我也有不同意见，因为《人大机关公文处理办法》是人大机关办事机构对公文制发、审核、签批等处理程序的规定，并没有对决议决定的内容和形式作出具体规定。换言之，对人民代表大会和人大常委会审议决定的事项，哪些采用决定的形式，那些采用决议的形式，《人大机关公文处理办法》中是没有具体划分的。解决这个问题必须依照全国人民代表大会和人大常委会的《议事规则》，按照其中的规定，有关人大、政府、两院等工作报告的审议结果，采用决议的形式。而对立法、授权、人事任免等事项则采用决定的形式。全国人大及其常委会的《议事规则》是最高国家权力机关行使职权的程序性法规，是国家法律的组成部分，一经通过施行，就必须严格遵守和执行，否则就是违法。在目前的法律规范下，决议与决定的法律概念已经明晰，存在的问题只是人们对法律规定和法定概念认识理解有偏差，有法不依的问题在很多时候是由于有法不知而造成的。


其三、内容决定形式，形式适应内容，这不仅是一般性的逻辑常识，在人大决议和决定这些特定的法定公文上，形式和内容的统一更为重要，它事关人大职权是否依法行使的问题。决议和决定绝不仅仅是一种随意使用的公文形式，而是有着严格标准的法律性文件，其中一些立法性的决定，将成为国家法律体系的组成部分，成为执法机关、司法机关执法判案的依据，其重要性不可忽视。在实践中，该由人大作出决定的事项（例如立法或授权立法），如果不作决定或以决议代替，必然会造成人大职权行使上的不规范，客观上引起执法和司法机关的歧义；反之，对国家权力机关职权范围以外的事项，若人大及其常委会作出决议或决定，则必然会对一府两院的法定职权造成干扰，是越权行为。 总之，人大常委会及其工作人员应该提高对决议决定的认识，各级人大及其常委会的《议事规则》应该对决议、决定的内涵作出明确的规定，对其外延也应作出尽可能周延的界定，全面规范人大决议决定的内容和形式，保证人大法定职权的正确行使。





附录

也谈“决定”与“决议”

----兼与李钐伟同志商榷

岑家海 【广西·贺州市】

“决议”和“决定”是人大机关常用的两种公文，探讨其适应范围，对于促进人大公文的规范化有着积极的意义。读了李钐伟同志题为《决议、决定不能混淆》一文，（以下简称《混淆》，见《人民代表报》2002年3月14日第三版），笔者赞同该文提出的应正确区分和应用这两种公文的观点，但对如何区分和应用有些不同看法，现提出商榷如下：


首先，《混淆》一文认为，“人大的决议与决定都是人大行使重大事项决定权所产生的法规性文件”，其含义“不能用辞海中的一般性解释作为分析判断的依据”。我认为这一观点过于偏颇。因为，事物的个性和共性是对立统一的，个性中有共性，共性通过个性来体现，这是我们认识一切事物的正确方法，也是理解决议、决定这两种公文的正确方法。辞海作为一部大型工具书，它对决议、决定的解释，是这两种公文的一般含义，因此它的解释对人大决议、决定也是适用的。我们不能以人大决议、决定具有特殊性为由，就否定辞海的一般解释的作用，而应该在承认决议、决定一般含义的前提下，对人大决议、决定的特殊性作出科学分析判断。如果不是这样，人大的决议和决定就难以被大众所理解，也难以发挥其公文应有的作用。


其次。区分人大决议、决定的范围．应该用历史的观点进行分析。也就是说。决议、决定的运用范围，是随着实践而不断完喜的，是可以调整的。不是一成不变的。正如当前的“请示”曾由过去的“请示报告”演变而来一样。人大的决议、决定在不同时期也有不同的适用范围。例如，全国人大常委会1981年11月作出的《关于授权广东省、福建省人民代表大会及其常务委员会制定所属经济特区的各项单行经济法规的决议》和1992年7月作出的《关于授权深圳市人民代表大会及其常务委员会和深圳市人民政府分别制定法规和规章在深圳经济特区实施的决定》，这两项公文的内容均属授权立法，但前者用“决议”的形式颁发，后者则用“决定”的形式颁发。如何解释这一现象？最适当的解释应该是：决议、决定在不同时期有不同的适用范围。我们不能认为，如果用“决定”是对的话，用“决议”就是错的。如果符合当时的公文行文规范，两种用法中的任何一种都应该是对的。

再次，人大决议和决定是否“具有非常严格的本质区别”，是否一旦出现混用情况，就会人大带来不良后果，这也是值得探讨。按照《混淆》一文的说法。这两者之间存在着本质区别，是“因其所涉及的内容、结构和制约指向性的不同”。“决议是—种带有批准、宣告、结论、确认、表态性的法律性文件，其指向性主要是受人大监督的“一府两院”；决定则是对问题作出实体性规定和对行为作出规范或制约的法律文件。其指向性基本上是国家权力机关职权范围内的事项。”如果一旦出现二者混淆使用的情况，就会给人大带来失职、不作为或者越权、侵权的不良后果。笔者不同意这种分析。因为不论决议还是决定，仅是一种公文形式，我们不应对它赋予过多的内容。判断一项人大决议或决定是否存在失职或越权的问题，关键是看其内容而不是看形式本身。如果硬要从“制约的指向性”等方面对其进行划分，也是很难划分清楚的。因此，笔者认为，要将两者进行科学划分，应该依据人大机关制定的公文规范。全国人大常委会办公厅2001年11月下发、自2001年1月1日起施行的《人大机关公文处理办法》中，已经规定“决议适用于经会议审议或讨论通过的重要事项”，“决定适用于对重要事项做出的决策和安排”。我们应在实践中学习掌握好这一行文规范，使这两种公文更好地为人大及其常委会行使职权服务。

人大“决定”是法律文件

----兼谈人大决议、决定与其它公文的异同

对人大决议、决定是依法规范，还是依公文规范，这是人大工作经常用到的基本知识，也是事关人大“决定权”如何正确行使的原则问题。2002年8月20日《人民代表报》发表了岑家海同志题为《依法规范还是依公文规范》的文章，该文认为对人大决议决定“应依公文处理办法去规范，而不应依法去规范。”这一观点明显谬误，其根本问题是将人大“决定"混同于一般机关公文，忽视了人大“决定”的法律性质，在客观上降低了人大决定权的法律地位，特提出质疑。


一、“依公文规范人大决议决定”的理由不能成立。《岑文》否定依法规范人大决议决定的理由，是认为“人大两个《议事规则》中并未对决议和决定的应用作出具体规定。”这是个十分武断的结论。我们不妨分别拿出《人大机关公文处理办法》和人大两个《议事规则》中的相应规定作一下比较分析。

首先看《人大机关公文处理办法》，其中仅在“第二章公文种类”中提到“决议”、“决定”，表述为：“决议 适用于经会议审议和讨论通过的重要事项；决定 适用于对重要事项的决策和安排。”这显然是从公文分类的角度对决议决定概念作出的抽象定义，这个定义并不能让人知道什么事项采用决议，什么事项采用决定。对这样的定义，不同的人会有不同的理解和认识，必然造成决议决定互相混淆的现实。而且，从事文秘工作的人员都会注意到，《人大机关公文处理办法》中的这个定义，是从《中国共产党机关公文处理条例》中移植过来的。由此可以证明，《人大机关公文处理办法》中有关定义只是一般性定义，没有体现人大“决定”作为法律文件的特殊性。

其次再看人大两个《议事规则》，其中对决议决定则是逐个事项进行具体规定。其中规定：人大、政府、两院的工作报告“会议可以作出相应的决议”、“国民经济和社会发展计划的决议草案，预算和预算执行情况的决议草案提请大会全体会议表决”、“特定问题调查委员会的调查报告可以作出相应的决议”。对于人大“决定”则限定为“有关法律问题的决定和修改法律的议案”。从这些条款可以看到，人大两个《议事规则》正是从概念外延的角度逐项规定了决议决定的具体应用事项，对人大行使职权审议各类议题的表决结果，具体规定了载体形式，并非《岑文》所说的“并未规定决议的外延”。况且，任何法律对所规范的事项都不可能是完全周延的，对法律规定不完善和因形势变化带来的新问题，只能通过补充修改法律来解决，不能以此为由否定依法规范。

通过对比分析不难看出，《人大机关公文处理办法》中仅是对决议决定的内涵作了一般性的定义，据此是无法对决议决定进行规范的。而人大两个《议事规则》则具体限定了决议决定的应用事项，具有明确的规定性和规范性。


二、人大“决定”是法律文件。人大“决定”是公文的一种，但又不是一般的公文，人大“决定”的特殊之处是它的法律性质，这是人大“决定”与人大其他公文的根本区别，也是人大“决定”与其他机关团体所作“决定”性质不同的重要特征。人大“决定”的法律特征主要表现为：一是人大“决定”是国家权力机关经法定程序表决通过的法律性文件，具有由国家强制力所保证的必须执行性，是法律赋予人大的“重大事项决定权”的直接体现；二是人大“决定”是国家法律体系的组成部分，是法律的先导和补充，人大“决定”和其他法律一样都要收入国家法律汇编中（全国人大每年增编的光盘中亦收入），即使是一些短期时效的决定也收入，如2002年3月公布的《九届人大五次会议通过关于第十届全国人大代表名额和选举问题的决定》、《全国人民代表大会常务委员会关于重庆市人民代表大会换届选举时间的决定》等；三是人大“决定”在本行政区域内具有法律效力，成为公安司法机关执法、司法的法律依据，如《全国人民代表大会常务委员会关于取缔邪教组织、防范和惩治邪教活动的决定》、《关于严禁卖淫嫖娼的决定》等。这些特征体现了人大“决定”作为人大“重大事项决定权”基本载体的法律性质。用这些特征来衡量，人大其他公文则基本不具有（法律法规除外），其他机关团体的“决定”也不完全具有，（党的机关作出的“决定”不是法律文件，行政机关没有“决定权”）。因此，人大“决定”不能与其他公文同等看待。


三、法律文件必须依法规范。《岑文》坚持“人大决议决定应依公文规范”的观点，这不符合依法治国的法制原则，众所周知，我国社会主义法制的基本原则就是“有法可依、有法必依、执法必严、违法必究。”人大及其常委会两个《议事规则》已经规定了应用决议、决定的具体事项，这些法律法规从法律体系上完善了人大“决定”的法律规定，已经是“有法可依”，在实践中就必须严格遵守，做到有法必依。而《岑文》中坚持强调的《人大机关公文处理办法》只是人大机关的内部制度，与人大《议事规则》在规范制约的效力上根本无法相比。不能想象在有法可依的前提下不去依法规范，而却要依公文规范，这实在是本末倒置、不合法理。在这个问题上还应引起注意的是，人大机关不是人大常委会，人大机关是办事机构，人大常委会是人民代表大会的常设机关，是议事机构，人大机关工作人员不等于是国家权力机关组成人员，《人大机关公文处理办法》仅发至人大机关办事部门，并不发给人大代表或人大常委会组成人员，用《人大机关公文处理办法》去规范国家权力机关组成人员表决通过的法律文件，显然是适用法律依据错误。

另外，《岑文》中还存在一些法律常识和人大基本知识的错误。如《岑文》中提出：“全国人大及其常委会审议的议案，包括立法、人事任免等，有些采用了决定的形式公布，有些则采用其他形式发布，完全是根据所议事项的不同而定。”此处《岑文》没有例举具体事例，不知有何例证，但这段表述在逻辑上太混乱了，对人大职权的行权结果认识混淆。立法是人大立法权范畴，其表决通过的结果是颁布法律，当然不能以“决定”的形式；人事任免是人大任免权的范畴，表决通过的结果是以公告形式发布，也与人大“决定”无关。人大“决定”是“重大事项决定权”的载体形式，在人大的法定职权中有明确的范围界定，把其他职权与“决定权”混为一谈，当然是理不清头绪。 《岑文》中还说“将人大决议、决定两种公文认定为法律概念，我认为这一观点是不成立的。”人大决议决定不是法律概念吗？《宪法》、《组织法》都有规定，人大及其常委会的第一项职权就明确规定：保证宪法、法律、行政法规和上级人大决议的遵守和执行。这里将决议与法律法规并列，足以说明决议的法律地位。《岑文》这个论点错在忽视了人大“决定”的法律性质，人大决议决定不仅是法律概念，而且“决定”本身就是法律的组成部分（1990年以前有部分“决议”也是法律文件）。

至于说错用和混用“决议”“决定”是否违法的问题，这也是不言而喻的，虽然认识不同，但法律有明确规定而不依法办事，这肯定不是合法的行为，事实上就是违反法律规定。有法不依就是违法，这个道理不必多说。当然，违法并不等于犯罪，更不必牵扯到“混淆两类不同性质的矛盾”上去。

为了深入探讨人大“决议”、“决定”与其他公文的异同，我们还可以广泛研究一下全国人大的法律文件，还有哪些“决定”没有收入法律汇编，1990年以后全国人大是否有修改法律或授权立法的法律文件以“决议”形式作出、是否有“决议”收入法律汇编，这些都可以帮助我们提高对人大“决议”“决定”应用范围的认识，有利于我们在行使“重大事项决定权”时更加规范。





附录

依法规范还是依公文规范

----再谈决议与决定的应用

岑家海 【广西·贺州市】

2002年7月2日《人民代表报》发表的李钐伟同志题为《“决议”“决定”必须依法规范》一文，（以下简称《李文》），就我写的《也谈“决定”与“决议”》一文（以下简称《也谈》）提出了商榷意见。拜读之后，感到言犹未尽。下面，我想结合《李文》所提出的问题，再次谈谈自己对人大决议与决定应用的看法，并就此向李钐伟同志请教。


一、《也谈》一文使用了过时失效的法律文件作论据吗？

我在《也谈》一文中以全国人大常委会两项法律文件为例予以说明。《李文》认为所引用的两个论据已经过时失效，拿过时失效的事例作论据，必然得出错误的结论，以此来否定上述观点。

《也谈》一文引用的两个法律文件果真过时失效了吗？为了弄清这一问题，我查阅了《立法法》。该法第六十五条规定：“经济特区所在地的省、市的人民代表大会及其常委会根据全国人民代表大会的授权决定，制定法规，在经济特区范围内实施。”这一规定表明，授权立法这一成功经验，已经用法律形式固定下来，从而排除了这一做法不符合现行法律规定的可能性。我又查阅了有关资料，却无法查到全国人大常委会宣布上述两项法律文件失效废止的目录清单。而且据我所知，深圳、厦门等经济特区已经施行的法规，至今仍然发挥着重要作用。至此，上述两项法律文件是否真的过时失效，读者不难作出判断。退一万步来说，即使上述两项法律文件已如《李文》所称过时实效，我认为也是由于其内容已不符合形势发展的需要，绝对不会因为使用了决议或者决定的名称而将其废除的。

《李文》在反驳的过程中，除了存在以上问题外，分析推理也是不够严谨的。例如，《李文》一面声称两个法律文件已过失实效，一面又提出以1990年以后全国人大及其常委会通过决议决定为标准，以此来衡量两种公文应用是否恰当。岂知这两个法律文件中，有一个就是1992年才作出的。既然已声称其失效，为何又拿来做标准？又如，《李文》为了证明“决议和决定的在不同时期有不同的适用范围”这一观点是错误的，举例说80年代“很多法律概念没有明确界定，就像当时人民代表大会上代表议案和代表建议统称为提案一样，……”这一举例首先是不真实的，因为在1979年通过施行的地方组织法中，代表提案就是一个法定概念，只是在1982年修改该法时才改称为议案和建议的；同时，这一举例恰恰不能证明其自身的观点，只能证明《也谈》一文的观点。


二、人大决议和决定的应用，应依法规范，还是依公文处理办法规范？

从《李文》的题目可以看出，《李文》是主张必须依法规范的。下面，我们来看以上理由是否充分。

首先，全国人大及其常委会两个《议事规则》，是我国最高国家权力机关行使职权的程序性法规。由于《议案规则》重点解决的是开会的程序性问题，而不是重点解决公文的处理问题，因此并未对决议和决定的应用作出具体规定。如两个《议事规则》有关条文规定了就有关工作报告、审查报告、特定问题调查报告等作出相应决议，但并未规定决议的外延；至于在何种情况下采用决定的形式，很多也没有具体规定。因为宪法和全国人大组织法已对全国人大及其常委会的职权作出规定，无须在《议事规则》中再作规定了。《议事规则》施行后，全国人大及其常委会审议的议案，包括立法、人事任免等，有些采用了决定的形式公布，有些则采用其他形式发布，完全是根据所议事项的不同而定的。由此可见，《李文》认为两个《议事规则》已具体明确决议决定如何应用的理由是不充分的。至于地方人大机关不严格遵守和执行《议事规则》规定就是违法这种说法，本身缺乏法律依据。而且把公文处理这种工作中的问题提到执法还是违法的高度，更是混淆了两种不同性质的矛盾，在实践中是极其有害的。

其次，《李文》认为：“在目前的法律规范下，决议与决定的法律概念已经明晰”，将人大决议、决定两种公文认定为法律概念。我认为这一观点是不成立的：一是因为公文形式和法律概念完全是两回事，写进法律的词语未必就能等同于法律概念；二是根据我国现行法律，全国人大及其常委会、国务院、省级人大及其常委会均有立法权，如果各自都来给决议、决定下法律定义，恐怕人们要弄懂这些决议、决定的定义将是一件困难的事情。这也不利于准确应用这两种公文。 再次，《李文》认为，《人大机关公文处理办法》由于只对人大公文的制发、审核、签批等处理程序作出规定，并未对决议、决定的内容和形式作出具体规定，因此不应把它作为科学划分决议、决定的依据。这种说法也是站不住脚的。既然处理办法规定了公文的制发程序，不知道公文的内容和形式又如何去制发呢？因此，我坚持以《人大机关公文处理办法》为依据科学划分决议和决定两种公文的观点。

综上所述，我们应依《人大公文处理办法》去规范决议、决定两种公文的应用，而不应依法去规范其应用。我们应认真学习并掌握好这一行文规范，在此基础上，认真学习、参照、借鉴全国人大及其常委会处理公文的方式方法，使包括决议、决定在内的人大公文应用得更为准确，更好地发挥其应有助作用。

别向人大监督叫板

黑龙江省人大常委会坚持四年跟踪监督，使一起公安人员违法办案的错案最终得到纠正，违法者受到法律的严惩（详情请见《法治》杂志今年第三期、第六期的系列报道）。这条消息大快人心，但监督过程中的某些现象却发人深省。据报道，当这起案件最初反映到省人大常委会时，人大的监督遇到了很大的阻力，受害人的有关事实不但没有得到澄清，迫害却立刻升级，违法者还写上访信诬告人大监督干预了公安机关依法办案，公开向人大监督叫板。

无独有偶，某地人大在监督纠正一部门乱收费问题时，问题没解决，当事人却收到了罚款单。更有甚者，某人大在受理一起上访案时，上访人竟在人大门前被抓走。这种现象在人大监督中时常遇见。一些信访案件，一旦人大过问，便会出现各种阻力，原有的问题没有解决，反映问题的人还会受到新的刁难。为什么会出现这样的现象？为什么有些部门和工作人员嘴上说的是自觉接受人大监督，行动上做的却是应付人大监督，甚至公开叫板，对抗人大监督，这个问题值得深思。

原因之一，私欲驱动，枉法办案。枉法是表象，内在原因是徇私。很多错案，不是办案人不懂法，而是办案人收受贿赂，刻意枉法。受人钱财，替人消灾，横财来得容易，挥霍更快，一旦人大监督，无法交单，只能采取对抗的办法，压制上访，谁敢上访就给谁颜色，以儆效尤。

原因之二，错案太多，积重难返。一位基层法院院长在人大监督其纠正一起错案时，曾一语道破：“错案我可以纠正，但像这样的案子还有很多，弄不好都会来上访。”这软中带硬的托辞，既包含了要挟的味道，也道出了无奈的心态。在他那里，已摆出了一副多米诺骨牌，推倒一个就会引起连锁反应。

也许还有原因之三、之四……

通过这件事提醒我们，人大的依法监督是付沉重的担子，要真正发挥监督作用，就必须改进我们的工作方式。不能满足于审议工作报告和听取视察汇报时所听到的“自觉接受人大监督”的口头承诺，而要把监督的目光集中在被监督对象的行动表现上。评价他们是否真正自觉接受人大监督，其标准不是他们说的是否动人，汇报的是否全面，工作报告写得是否精彩。标准很简单，就是看他们对人大决议决定、审议意见的落实情况。凡是应付人大监督的，其工作肯定不会务实；凡是对抗人大监督、甚至公开叫板的，其背后必然隐藏重大问题，这是一个规律。面对这种现实，各级人大要充分认识人大监督的艰巨性、复杂性，不但要把常规的监督手段用好用足，更重要的是，要着力加强个案监督和错案追究的力度，要以人民群众反映强烈的热点难点问题为突破口，切实解决问题，对应付人大监督的敢于较真，对向人大监督叫板的要敢于查处。只有这样，才能让人大监督生威，让贪赃枉法者生畏。

要充分认识“反对票”

人大会议的表决，是体现“多数决”原则的重要民主形式，随着公民民主意识的不断增强，通过表决体现民意的作用越来越明显。但是由于传统观念的影响，仍然有一些人对表决缺乏正确的认识，特别是对表决的结果，偏爱“赞成票”，轻视“反对票”和“弃权票”，过分强调“一次通过”、“全部赞成”、“满票当选”，违背了民主集中制原则的本意和初衷。

民主集中制的本质是要通过发扬民主，充分表达民意，全面听取各种意见，经过比较和权衡，集中多数人的意见。这个过程就是各种会议的讨论审议过程，是民主的过程。无论是对重大事项的审议，还是对被选举任命人员的审议，都是一个审查、比较、选择的过程。根据辩证法的法则，任何事物都具有两重性，既有好的一面，也有坏的一面，面对选择决定，只能是“两弊相衡取其轻，两利相权取其重”。同时，对待同一个事物，不同的人，站在不同的角度，其认识也必然不会相同，强求一致，不仅是不现实的，更是违背规律的。

一个政党、一个国家、一个民族，固然需要统一思想、统一行动，但忽视甚至压制反对意见，其弊端也是极大的。因为一旦听不到反对意见，就会使人认识片面，就会让人头脑发热。纵观共和国历史，大跃进、十年动乱……无不是头脑发热的结果。

从某种意义上说，“反对票”比“赞成票”更重要，更加珍贵，因为它包含了胆识和勇气，更具有理性价值。反对意见是一副清醒剂，当一项重大决策、一项重要人事任免要表决时，认真听取一下反对意见，能使人头脑更加清醒，认识更加全面。充分重视反对意见中反映出的问题，能够让人未雨绸缪，早做预防，“千里之堤，溃于蚁穴”，修长堤固然重要，堵蚁穴更重要，不重视反对意见，往往会出现事倍功半的结果，甚至功亏一篑。懂得了这个道理，就能够理解“反对票”的重要意义。无论什么事，无论是谁，百分之百的赞成，“满票当选”，没有一点不同意见，这并不是好事。同样一个人，“满票当选”起到的是麻醉作用，只会让人飘飘然，头脑发热。而有一些“反对票”则让人清醒，让人谨慎，在这里，“反对票”起到的是警钟作用。

所以，我们应正确看待“反对票”，高度重视“反对票”的意义和作用。要充分发扬民主，不要强求“一致通过”；要真实反映民意，不要强求“满票当选”。只有这样才能体现民主监督、民主决策的优势。

人大及其常委会不是执法主体

《牡丹江人大》今年第一期刊登了颐和同志的文章“人大及其常委会也是执法主体”，该文提出，人大及其常委会是国家权力主体，是监督主体，同时也是执法主体。这个提法混淆了立法和执法的对应关系，混淆了权力机关和执行机关的本质区别及职权分工，存在明显的谬误，特提出商榷。

首先，应明确执法的概念。执法是与立法相对应的一个概念，是指一定的国家机关按照法律法规赋予的权限将国家立法机关制定的法律规范付诸于执行的活动。从这个角度上看，行政执法机关、司法机关的职务活动都属于执法的范畴，（在实践中，司法机关的职务活动一般称为司法）。我国实行的是人民代表大会制度，按照国家机关的分工，人大及其常委会是国家权力机关，行政机关是它的执行机关，立法权由人大及其常委会行使，执法权则由行政机关行使。各级人大及其常委会还依法行使重大事项决定权、监督权和任免权，但不具有执法权。作为国家机关不能既立法又执法，说人大及其常委会是执法主体显然是不正确的。

其次，执法的主要特征是强制性的处罚权。执法活动是有关国家机关根据法律规定的权限，对执法管理对象的违法事实予以处罚的行为，包括申戒罚、财产罚、行为罚和人身罚等等。这些具有强制性的处罚，有些由执法机关直接作出，有的需申请法院强制执行。而国家权力机关则不具有这样的处罚权。法律规定的各级人大在本行政区域内保证宪法、法律、行政法规和上级人大及其常委会决议的遵守和执行，这里所说的执行是“保证……执行”，其表述的含义是指人大的依法监督权，而不是执法权。即使对规范人大工作的相关法律，如《选举法》、《组织法》、《代表法》等，人大及其常委会所担负的职责也是遵守和实施，是一种依法行为，而不是执法行为。因为在这些法律的实施中，一旦发现违法问题，人大只能通过执法机关和司法机关去采取强制性的处罚手段，人大不能直接去执法、去处罚，只能而且必须通过公安司法机关的执法活动去纠正违法。

其三，把人大及其常委会对相关法律法规的实施职责，理解为人大享有对该法律的执法权，这是对法定概念的认识漂移，实施不等于执行，更不是执法，实施是依照法律规定，坚持立法原则，贯彻法律精神，属于依法守法的范畴，是抽象的法律行为。执法则是由法律明确规定的权限，或有明确的法律授权，而对违法行为制裁和处罚，是具体的法律行为。

总之，人大及其常委会作为国家权力机关，不是执行机关，更不是执法主体。立法权与执法权不能混为一谈，这是国家机关职权分工的基本原则，是我国人民代表大会制度政体结构中监督制约关系的结构基础。





附录

人大及其常委会也是执法主体

作者： 颐 和

人大及常委会是国家权力主体，是监督主体，已被人们讲得烂熟。但在强调了权力主体和监督主体的时候，忽略了它同时也是执法主体。这是因为：

第一，人大及其常委会国家权力机关的地位是由宪法确定的，而这个地位的实现则是由法律规定的，所谓权力机关的权力是由立法权、决定权、监督权、任免权构成的，而这四项权力的实现则有赖于组织法的正确执行。人大及其常委会行使权利的过程事实上是一个执行组织法的过程，组织法执行得不好，权力就不能实现；执法得认真、全面，权力就能真正实现。

第二，选举法、代表法及地方的监督条例和选举工作实施细则等等都是由各级人大及其常委会负责实施的，这些法律法规执行得如何，全部责任都在各级人大及其常委会，相对这些法律法规来说，人大是名副其实的主体。

第三，全国人大监督宪法的实施，地方各级人大在本行政区内保证宪法和法律、法规的实施，人大是各国家机关中唯一享有此项权力的机关。这种权力要求人大必须具有很强的执法意识和模范的执法行为，舍此，这种保证是不能实现的。 第四，作为执法的监督主体，除了行使监督权外，自身的执法行为对监督对象将产生重要影响。人大自身执法不严密，监督行政机关和司法机关严格执法就没有说服力；如果自身负责的法律执行得严肃认真，就能更有效地监督行政和司法机关严肃认真地执法。

今年是换届选举年，也是对各级人大执法态度、执法工作、执法效果的检验年。各级人大都应以忠于人民、忠于法律、忠于职责的态度，认真执行有关换届选举的各项法律、法规，切实改变某些执法不力的状况，树立起权力机关的良好形象，使人民当家做主的权力得到更好地实现。

正确行使人大“许可权”

人大代表非经本级人大主席团或人大常委会许可，不受逮捕或审判；非经许可，不得对人大代表采取限制人身自由的措施，这是现行法律对人大代表提供司法保障的重要规定，是人大代表人身特别保护权的主要内容，（本文暂且称其为人大“许可权”）。随着我国民主进程的不断发展，在人大工作实践中涉及到人大“许可”的事项逐渐增多，如何正确行使这一法定职权，成为当前人大工作的一个新课题。

人大“许可权”是一项特殊的权利，它是为人大代表正常执行代表职务而设立的专门司法保障，作为人大代表的人身特别保护权，司法保障是为人大代表的特殊职务而提供的，是为保护人大代表的合法行为设立的。但同时我们也应该看到，人大代表作为普通公民，一旦涉嫌违法犯罪，则不能以这个司法保障为保护。在实践中，必须严格区别这个法律界限。既要防止利用国家机关的执法权司法权干扰、报复、迫害人大代表，同时也应防止个别人大代表利用人身特别保护权为违法犯罪行为当挡箭牌。因此，各级人大要正确行使人大“许可权”，应着重于解决以下三个问题。

首先，应正确认识人大“许可权”。人大“许可”不是人大决定权的范畴，“许可”既不是批准，也不是决定，不能采取表决通过的形式。因为对提请的事项是否许可，不是由少数服从多数的表决来决定，而是根据提请事项的性质决定的。就是说，公安司法机关对人大代表采取逮捕、审判和其他限制人身自由的措施，是否有充分的法律依据和事实依据。如果事实清楚、证据确凿、程序合法，人大应该及时许可，不能否决。反之，则不能轻易许可。由此看来，人大“许可权”实质上是核实、备案性质，不能理解为批准或决定。

其次，人大“许可权”的程序有待完善。因为法律上对这一权力的规定比较笼统，在实践中不易把握和处理。例如：公安司法机关在对涉嫌犯罪的人大代表采取限制措施时，往往时间性要求很高，而人大常委会每两个月才召开一次，遇到这种情况，建议召开临时会议显然不现实，采取主任会议或办事部门代为审查许可，又缺少法律授权的依据。针对这个现实，省级人大应在人大监督法规中作出相应的规定，授权人大主任会议或有关专门委员会和办事部门受理此类问题，以保证人大“许可权”的正常行使。

其三，规范人大“许可权”的载体形式。既然法律规定对人大代表采取司法措施须由人代会主席团或人大常委会许可，那么这个许可就不能是口头形式，必须有书面的正式文件。此文件的模式应列为人大公文的一个特殊文体，其内容应突出对事实证据和法律程序的审查认定，并明确提出对报请部门的司法措施是否许可的具体意见。如果公安司法机关报请的事项，经审查存在事实不清、证据不足或程序及司法措施不当等问题，也应以书面形式提出不予“许可”的原因及意见。通过这样规范的公文形式，保证人大许可权的公正性、权威性，达到既保护人大代表的人身权利和职务行为，又维护法律的尊严。

“许可”不是批准

----关于人大“许可权”的再商榷

《人民代表报》2002年12月31日前沿点击刊载了卿中奇同志的文章《“许可权”质疑》（以下简称“卿文”），该文认为不宜提出人大“许可权”，认为“许可”就是批准，应该是决定权。该论点混淆了最基本的法定概念，混淆了人大监督权和决定权的根本区别，特辨析如下：

首先，我们来看两条法律条文。《宪法》第三十七条规定：“中华人民共和国公民的人身自由不受侵犯。任何公民，非经人民检察院批准或者决定或者人民法院决定，并由公安机关执行，不受逮捕。”《代表法》第三十条规定：“县级以上的各级人民代表大会代表，非经本级人民代表大会主席团许可，在本级人民代表大会闭会期间，非经本级人民代表大会常务委员会许可，不受逮捕或者刑事审判。如果因为是现行犯被拘留，执行拘留的机关应当立即向该级人民代表大会主席团或者人民代表大会常务委员会报告。”仔细研究这些规定就会发现，不同的国家机关享有不同的法定权力，若对人大代表实施逮捕，需由人民检察院“批准”或者“决定”或者人民法院“决定”，公安机关“执行”，并经人大主席团或者人大常委会“许可”，如果是现行犯被拘留，应立即向人大主席团或者人大常委会“报告”。这里出现了五个法定概念：批准、决定、执行、许可、报告。毫无疑问，只有人民检察院有权“批准”，而人大的“许可”并不等于“批准”。如果等同，在法律条文的表述上应该直接写为“批准”，不必再提出“许可”的概念。况且，如果人大的“许可”就是“批准”，则在法律程序上就出现了人民检察院和人大两个“批准”，这样一来，以谁为“准”呢？ 法定概念的混淆是由于把法律专用术语按普通词语来理解，“卿文”即犯了这个错误，“卿文”中说：“‘许可’一词在汉语辞书中系指同意、不反对，其同义词还有准许、容许、允许等；”实际上，法定概念不能用一般意义的词语来解释或代替，就象决定不能说成议定、确定等。“许可”绝对不能用同意、不反对乃至准许、容许、允许等其他的同义词来代替。“许可”作为法律赋予人大对代表提供司法保障的特定权力，其代表的法律涵义是特定的。同时，法律意义上的同意或不反对，其本身也不能理解为批准和决定。

另外，“卿文”认为“许可权”的提法缺乏科学性。此问题其实是不言而喻的，因为“许可”确实是法律明确规定的人大主席团和人大常委会享有的一项特殊权利，将其称之为“许可权”并无不当，也不会引起歧义，就象表决权、言论免责权、人身特别保护权等等一样，都是法律赋予特定主体的特别权力。

“卿文”中还提出“许可”的必经程序为决定。这也是研究如何正确行使人大许可权的重要内容。众所周知，人大决定的履行程序是通过会议采取表决的方式以“少数服从多数”来决定的，而是否“许可”对人大代表实施逮捕，其根本依据应是该人是否触犯法律，是以事实为依据，以法律为准绳进行的核实、衡量。这一点，从法律对现行犯的规定中即可以清楚地看到，“如果是现行犯应立即报告，”法律并没有作出对现行犯也必须人大“许可”的规定，因为现行犯已确认了违法事实，说明事实和证据是决定性因素，这种情况下，人大的职能只是备案的性质了。那么，在对事实和证据的核实衡量的过程中能采取“多数决”方式吗？我们不妨做两个假设：假如事实清楚，证据确凿，应该依法逮捕，而人大表决“同意”者未过半数，能否不逮捕？反之，如果事实不清，证据不足，而人大表决过半数，能否许可逮捕？因此说，人大“许可”的程序不能采取表决的方式，“许可”也不是人大决定权。人大决定权涉及的内容应该是本行政区域内政治、经济、教育、科技、文化、卫生、环境和资源保护等方面的重大事项，其特征是重大性、全局性和长远性，把一个具体司法案件作为人大行使决定权的对象，显然是不合适的，其做法违背了人大“不直接处理问题”的原则，也是与《宪法》中国家机关权力分配的原则相悖的。 我认为，“许可权”是人大监督权的组成部分，是各级人大负有的保护人大代表、监督公安司法机关的一项特定职权。

最后要说的是，“卿文”以该市两届人大在10年时间里受理公安司法机关提请对人大代表采取强制措施的8人，“许可”6人，不予“许可”2人为例，并以此作结论，认为：“实践是检验真理的唯一标准，许可就是批准，必须作出决定。”这里卿中奇同志又混淆了两个不同范畴的概念。我们讨论的是法定权利和法定概念，其标准是以法律为依据，依法办事。而真理标准是认识论的范畴，拿一个市级人大的几次实践作为真理性结论，未免太草率。其实，这样的实践连作为论据都算不上充分和有说服力，因为到现在为止，全国各地人大在此问题上的作法各不相同，因此才需要研究探讨，正确理解法律规定，真正做到依法办事，正确行使好法律规定的人大“许可”的权力。





附录

“许可权”质疑

----与李钐伟同志商榷

卿中奇 【湘·冷水江市】

李钐伟同志的新视点——《正确行使人大”许可权”》（见人民代表报2002年10月29日前沿点击），大胆地提出人大“许可权”。读后反复推敲、仔细琢磨，笔者认为此一提法缺乏科学性，故管中窥豹与之商榷。

首先是“许可”的法理含义为批准。“许可”一词在汉语辞书中系指同意、不反对，其同义词还有准许、容许、允许等；在法理含义上，“许可行为”是指国家权力机关与国家行政机关对于不特定一般人依法负有不作为的事项。代表法规定人大代表受特殊司法保护，作为行政机关的公安局、国家安全局和司法机关的人民检察院、人民法院，不能随意对国家权力机关的组成人员——人大代表采取强制措施，若要进入禁区，非经国家权力机关，根据其执行某种特殊任务的需要，依法批准方可进入的行为。不言而喻，法理含义的“许可”实质，就是批准。

其次是“许可”的必经程序为决定。人民代表大会制度是我国的根本政治制度，集体决定问题和集体行使国家权力、充分体现民主集中制原则。代表法第三十条，就人民代表特殊司法保护，连续有两个非经“许可”与一个应当经“许可’。明确县级以上各级人民代表大会代表在大会期间和闭会期间，应经大会主席团和本级人大常委会“许可”，否则不受逮捕或者刑事审判，不得 采取法律规定的其他限制人身自由的措施（行政拘留、刑事拘留、监视居住、劳动教养等）。怎样“许可”，程序上必经大会主席团或人大常委会依法召开会议、听取汇报，有的甚至要调阅案卷，然后作出决定“许可”或不许可，只有作出决定，才能发书面正式文件。

再次是《代表法释义》有解释。中国民主法制出版社出版的《代表法释义》，在第五章——“关于代表执行职务的保障部分”里指出：“法院和检察院对待县级以上的人大代表不能像对待普通公民那样，可以直接批捕和审判，而必须提前经代表所属人民代表大会的主席团或常委会许可，才能对他们进行批捕和审判。如果代表因为现行犯拘留起来，执行拘留的公安机关或国家安全机关必须立即向代表所属人民代表大会主席团或常委会报告。这样规定，一方面是为了保证人民代表依法行使代表职权和防止审判机关和检察机关滥用职权阻碍代表对其进行监督。另一方面是为了让人大主席团或人大常委会了解对代表进行逮捕、审判的理由，并由其最后作出决定，以便保证权力机关正常地运转，从而体现出国家权力机关相对其他国家机关的权威性”。毋容置疑，代表法起草小组的释义，是权威性的解释，“许可”理所当然要作出决定。

最后是借鉴人类文明智慧结晶。我国的人大与西方议员不可同日而语，有着本质区别。在依法治国、建设社会主义法治国家的进程中，借鉴人类文明智慧结晶会大有裨益，制定代表法时就吸收了西方议员享有豁免权的内容。关于人身免捕权，“这种人身免捕权亦称人身特别保护权、人身不受侵犯权，其基本含义是议员非经议会的批准，不受逮捕或审判”。代表法中的“许可”，就是指提请对人大代表采取强制措施，在大会期间必须经人民代表大会主席团批准，在闭会期间必须经人大常委会批准。

我市最近两届人大及其常委会，10年时间里前后受理公安机关、检察机关提请对人大代表采取强制措施8人，“许可”6人，对事实不清、证据不足的2人不予许可。我们的具体做法：一是内司工委受理执法机关的提请；二是报主任会议听取执法机关情况的汇报，存疑之处则委派内司工委与联络工委共同调查（含调阅案卷）；三是调查结束后，召开临时人大常委会审议作出决定；四是以人大常委会名义发出正式文件；五是执法机关按不同强制措施的法定时间，到期书面报告结果，再由人大常委会决定是否恢复代表职务或派有关负责人员主持选区代表职务罢免。

结论：实践是检验真理的唯一标准，“许可”就是批准，必须作出决定。由“许可”引申的“许可权”不能成立，因此不宜提“许可权”，应该是“决定权”。

个案监督不能忽视行政案件

加强对公安司法机关的个案监督，这是当前人大工作强化监督力度的热门话题。很多地方人大都纷纷制定出台了有关加强对公安司法机关个案监督的办法或规定，这对规范个案监督的内容和程序打下了良好基础。但是，应该引起注意的是，目前，很多地方人大的个案监督规定，仅规定了对公安司法机关处理的司法案件的监督，忽视了对行政执法具体案件的监督。

事实上，人大的个案监督不仅包括对司法案件的监督，同时也应包括对行政执法案件的监督。因为在我们国家的法律体系中，绝大多数的法律是由行政机关具体执行的，行政执法的状况直接影响着社会法制环境和社会经济秩序。从这个意义上说，行政执法是保证国家法律法规正确实施的基本手段，是依法治国的重要组成部分，监督行政执法与监督司法同等重要。因此，人大的个案监督只注意对司法案件的监督，忽视对行政执法案件的监督，不能不说是我们在监督视野上出现的盲区。

在现实中，行政执法工作也确实存在较多的问题，人们经常可以看到一些行政执法人员野蛮粗暴的执法形象，从人大信访窗口群众来信来访反映的情况看，申诉控告行政执法人员的案件也占有很大的比例。社会舆论和群众反映强烈的诸如城建执法、工商管理、烟草专卖等部门的行政执法人员，特别是一些直管单位或部门，由于缺少必要的监督和制约，行政执法行为存在诸多混乱乃至违法的问题。主要表现为：执法人员素质较低，行政执法程序不规范，处罚标准随意性大，行政复议的监督职能形同虚设。这些问题的存在，严重影响了行政执法的效果和政府机关的形象。解决这些问题，要求人大的个案监督必须在关注司法案件的同时，切实加大对行政执法案件的监督力度。首先是在制度上完善对行政执法的监督，各级人大在制定个案监督办法或规定时，要把监督行政执法和监督司法同等对待，通盘考虑，避免出现厚此薄彼的问题；其次是在具体工作中突出对行政执法的检查监督，改变过去执法检查的一般作法，以行政执法责任制为载体，确定专职执法人员，落实执法责任，严格执法程序，规范执法处罚标准，完善行政复议监督职能，提高行政执法的社会效益；最后，要加大对行政执法中出现的违法行为和错案的查处力度，坚持“有错必纠”、“违法必究”的原则，不仅要纠正错案，同时要追究责任人的违法责任。只有这样才能真正解决行政执法中存在的问题，才能构造社会主义市场经济的法制环境，才能适应我国加入WTO后经济运行对执法环境的要求，才能真正发挥人大及其常委会在国家机构职权分工中的监督作用。

个案监督应注意研究的司法环节

受理人民群众对国家机关及其工作人员的申诉和控告，对公安司法机关进行个案监督，是法律赋予各级人大的基本职权，也是人大行使监督权的重要内容。近年来，各地人大在个案监督工作中进行了大量探索，取得了明显成效，但由于公安司法工作专业性强、法律规定和程序繁冗庞杂，致使人大的监督常常处于浅层次，监督难以深入，制约措施不能切中要害。为此，有必要对个案监督的司法环节加以研究，从细微处入手，强化个案监督的措施和手段。


一、立案环节。人大的个案监督往往忽视立案环节，究其原因主要是由于受所谓“事后监督”的影响，认为个案监督只能是对公安司法机关作出的存在明显错误的判决、裁定和决定进行监督。殊不知，对该立案的不立案，本身也是一种错案。如果人大放弃对立案问题的监督，就会给一些枉法裁决者留下空隙，造成人民群众告状无门、无人受理的现象，使公民权利在立案环节受到侵害。另外，还应注意巧立名目、越权受理的问题，把不该受理或立案的问题以其他名目立案。过去曾出现过公安人员以处罚诈骗的名义插手债务纠纷就是这个问题。总之，个案监督应认真审查立案的理由和证据，对不予立案的情况也要认真研究，审查其理由是否符合有关的法律和政策规定，对应该立案而不予立案和越权受理、巧名立案的问题充分发挥人大监督的作用，监督公安司法机关予以纠正。


二、司法鉴定。司法鉴定是影响案件结果的重要因素，作为关键证据它具有特殊的权威性，因为它是由特定的国家机关作出的，其公正性和客观性是无可替代的。但如果个别公安司法人员采取不正当手段进行干预，也是一般当事人始料不及和无能为力的。闻名全国的安徽合肥“汪伦才案”就是由于办案人员串通法医作假，致使普通的民事纠纷变成了刑事伤害冤案。在此情况下，只有人大的监督才能从高层次上解决问题。因此，人大个案监督在研究具体案件时，必须认真审查作为关键证据的司法鉴定，防止司法鉴定人员滥用职权枉法鉴定造成错案。在工作实践中还有另一种情况，就是个别办案人员采取拖延的手段，不及时为当事人作司法鉴定，造成伤害证据消失或物证灭失的情况。对这种人为的干扰，人大应对责任人的主管机关提出处理意见，采取补救措施，保护公民的利益，并建议有关部门对责任人给予相应的行政处罚，以儆效尤。


三、证据采信。证据是否有效，证据采信的主导权在具体办案人手中，其是否客观、准确、公正完全取决于办案人的观点、认识和素质。证据采信方面存在的问题主要有：1、在众多证据中如何采信完全由办案人说了算，枉法者可以对有效证据不予采信；2、纵甬、暗示甚至帮助制造假证据，这是造成冤假错案的最常见的手段；3、隐匿、销毁关键证据，新闻媒体披露的“法官卖证据案”就是司法人员以证据遗失为由，勒索当事人的典型案例。针对这些问题，人大在个案监督中一定要加强对证据的审查核实，特别是对当事人反映司法人员不予采信的证据，要认真进行研究，发现问题应该根据有关规定及时提出监督意见和司法建议；对办案过程中发生的证据遗失问题，要严格追查，严肃处理，防止出现办案人员隐匿销毁关键证据的事件。必要时应该运用人大特定问题调查的形式，重新调查核实，还事实以本来面目，给群众以客观公正。


四、法定程序。依法办事除了要求实体合法之外，程序合法也是必不可少的。从法理意义上说，程序合法是先决性的，程序违法也是违法。人大个案监督应该在审查法定程序上多加注意。例如：在民事案件中，本应适用普通程序的，如果办案人员采用简易程序，即是程序违法。在连环案、交叉案件等多重复杂关系的案件中，应注意具有先决条件的案件，防止个别办案人员利用法律程序打时间差，先判后续案件，拖延先决案件，造成交叉案件互为因果的法律结果。这样的事例，在人大受理群众来信来访中有很多，群众反映说：本来事情很简单，但办案人员非得把事情弄复杂，把水搅混就能混水摸鱼。对这样的问题，人大有关部门应耐心听取各方面意见，认真研究案件，理清头绪，杜绝和防止个别司法人员利用法律程序枉法裁判。


五、法律文书。法律文书是处理案件的法律结果，是法律关系和法律责任落实到书面的载体形式，也是当事人衡量案件判决是否公正合理的基本依据。在实践中，个别办案人员对待法律文书不认真，随心所欲、草率处理，致使法律文书逻辑混乱、词不达意、避重就轻，甚至偷换概念、指鹿为马、黑白颠倒。据报载，某市人大对一起房产纠纷案的判决存有疑义，提出监督意见要求暂缓执行，法院非但没有接受，反而在执行裁定中写上“经人大同意予以执行，”造成恶劣后果。对于这种明显的颠倒黑白、抗拒人大监督的事件，必然引起省市两级人大的高度重视，责成法院说明情况并追究办案人的责任。由此看来，法律文书在个别办案人手里已成为可以随意涂写、以言代法的工具。另外，在公安司法机关的法律文书中，还经常可以看到诸如：“不符合有关法律规定”、“按通常理解”等一些含混模糊的表述。这些表述都是不应在法律文书中出现的，法律文书中依据法律条文必须具体写明依据哪部法律、哪些条款，不能含糊；对法律规定不具体或认识发生歧义的问题，应向立法机关寻求司法解释，法官“按通常理解”其实是法官自己的理解，这实质上是滥用司法解释权。这些问题，必然造成当事人心理不平衡，甚至对法律权威和社会公正产生怀疑。

因此，人大个案监督必须严格审查法律文书，对存在问题的及时提出，予以纠正，问题严重的要责令有关机关查清责任，坚决杜绝在法律文书上出现随意性、不规范和违背法律问题。

总之，人大个案监督是遏止司法腐败的最后防线，人大及其常委会责任重大，不可懈怠。要高度重视，认真研究，切实发挥人大个案监督的作用和效力，维护公民的合法权利和社会公正。